国家监察体制改革背景下检察院的职能定位与作用发挥

张妮

摘 要： 全面推进国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。国家监察体制改革，将原属于检察院的职务犯罪侦查相关权利收归监察委所有。监察体制改革也让检察院组织法迎来了大修，检察院今后如何定位其职能并充分发挥作用引人关注。本文通过理清检察院的职能定位，对监察体制改革背景下，如何更好发挥其法律监督职能提出建议，以期在实践中起到指导作用。

关键词： 监察体制改革；检察院；法律监督

2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于在北京山西浙江开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了监察体制改革试点工作的具体内容。从《决定》关于监察职权的设计来看，监察委员会将获得现行体制下检察机关的职务犯罪侦查权，而这一直是人民检察体制的重要组成部分，被视为检察机关的“拳头”，可以说，职务犯罪侦查之于检察机关的地位和重要性不言而喻。所以，监察体制改革对检察机关职务犯罪侦查职能的整合将直接导致检察机关职权的调整和重新配置。检察机关如何因应监察体制改革，重新厘清宪法定位和权力属性，并对相关职能作出调整与完善，不仅事关中国特色检察制度的转型发展，也事关监察体制改革的顺利推进。

一、检察院的职能定位

监察体制改革以来，检察院是被冲击最大的部门。原属于检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪相关职能转至监察委员会并且相关人员随之转隶。检察院的职能向来是侦查、刑检和诉讼监督“三分天下”，反贪、反渎和预防职务犯罪不但在检察院整体业务格局中占据三分之一，并且其地位更是举足轻重，反贪与反渎就是检察院两个“拳头”产品。监察体制改革下检察机关的侦查权被抽空，如断其手足，对此，不少检察人内心失落、伤感甚至抵触。国家监察体制改革的消息公布后，一些检察人就比较悲观。他们说：“检察院的两个拳头都没了，现在只剩一张嘴和一支笔了”。对于普通群众而言，大都觉得检察院就是打击贪污贿赂犯罪的，认为随着监察体制改革的推进，检察院的存在已经没有必要了。这些想法无疑都是错误的，当我们理清了检察院的职能定位之后，这些问题、困惑便都不存在了。

2016年7月召开的第十四次全国检察工作会议首次提出完善检察监督体系概念，特别是中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称中央《方案》），全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称人大《决定》）下发后，相关专家学者开始注意到，“检察监督”的表述开始频繁出现在了领导讲话及各类媒体中。2017年1月14日全国检察长工作会议上，最高人民检察院检察长曹建明的话语论述成为了揭开面纱的一只手。在全国检察长工作会议上，曹建明使用了“加强检察监督”这一表述而非以往多年提到的“加强法律监督 维护公平正义”。

国家监察体质改革背景下，检察院的职务犯罪侦查权转移至监察委，失去了职务犯罪侦查权之后，监察委员会已在实际上取得了远比此前检察院更大的权力，与此相反的检察院则是地位尴尬，甚至有对检察院是否有必要存在的质疑，检察院该何去何从引人关注。其实，自检察制度产生之日起，如何定位检察机关就一直困扰着人们，《宪法》规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，检察权究竟是一种什么权力？围绕这一命题理论界及实务界展开过广泛讨论，不同观点认识不一。事实上，与其纠结于“检察权”的性质，倒不如回归到《宪法》中去，从中挖掘检察权的职能定位或曰宪法地位。

检察机关宪法地位是指其在国家权力机构中的地位、性质。很多人对检察院的职能定位不清，是因为只看到宪法规定检察院独立行使检察权，却没有看到《宪法》规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是由我国政治制度所决定，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，这也从基本法的角度清晰明确的规定了其独立、专门的法律监督机关地位。

检察院长期以来重诉讼、轻监督，导致其对自身认识存在偏差。虽然监察体制改革后，取消了检察院的“拳头”产品，但检察院的其他监督职能都还在，从立案监督、审判监督、执行监督，一样不少。并且只要国家司法体制不作大的变动，监察委员会侦查的案件也要接受检察机关的法律监督，逮捕犯罪嫌疑人仍然要检察机关批准，需要追究刑事责任的仍然要移送检察机关提起公诉。监察体制改革深入推进的大背景下，检察院必须调整职权重心，将重心放在法律监督上。转变刀把子的角色，担当起尊重与保障人权的使命。过去，职务犯罪侦查占据着检察院最多的业务资料，当检察院失去最重要的侦查权后，法律监督职能的发展就留出更多的空间。将检察院置于死地而后生，迫使其寻找职权发挥的新空间，强势回归宪法上国家的法律监督机关之定位才是深化监察体制改革下检察院的归宿。

二、充分行使法律监督职能

（一）加强对强制性侦查措施的法律监督

监察体制改革后，监察委承担了对职务犯罪的调查工作，为配合监察委有效开展工作，也赋予了其必要的手段，如可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等措施。虽言“調查”，但在具体措施使用上，与刑事诉讼法规定的侦查措施并无区别。按照宪法规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。监察委在采取留置、搜查等措施时，无疑都会对公民的人身财产产生一定的限制，使用过程中，是否有侵犯公民权利的行为，这就需要检察院从以前的参与者转变为旁观者，充分发挥好法律监督职能。

（二）强化和完善诉讼监督

从检察院以往的工作业务来看，犯罪侦查、批准逮捕与提起公诉这三项职权的业务占据了绝对多数的比例，虽检察院内部设有专门的监督科室，但作为自己的内部科室，监督作用的发挥也是微乎其微，在工作过程中也大多是注重参与而忽视监督。而在其他单位及群众看来，“检察机关给人们留下的基本上是一个刑事诉讼机关的形象。”这离宪法对检察机关的定位已相去较远。监察体制改革对检察机关来说，也许是一个契机，检察院可以借这一契机重新回归到宪法的职能定位上来，行使法律监督职能。

诉讼监督是我国检察制度设立初就具有的职权，也是体现检察院法律监督最集中的领域，甚至很多人认为检察院履行监督职能就表现为诉讼监督。从法律监督本身理解，检察院的法律监督不应仅仅局限于诉讼监督，还可以有行政执法活动和立法活动的监督。但从检察院履行监督职能的实践看，相关资料显示，检察院涉及行政执法活动与立法活动监督的数据几乎为零，而且诉讼监督也都集中于刑事诉讼，民事与行政诉讼监督的则为少量。当前，检察院需要改变诉讼型检察职权运行模式，强化和完善诉讼监督。十八届四中全会决定就检察制度曾提出：完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。在保持刑事诉讼监督优势前提下，大力开拓民事诉讼与行政诉讼监督领域的监督。

（三）拓展民事与行政公益诉讼

监察体制改革下，原本属于检察院的反贪反渎预防犯罪被收归监察委行使，民事与行政公益诉讼就成为了检察院大有可为的新天地。按照党的十八届四中全会“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的部署，2015年，全国人大常委会授权最高检在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。最高人民检察院则发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，对公益诉讼的权力来源，诉讼地位和请求以及程序等都有相应的规定。试点地区，检察院充分发挥法律监督职能作用，紧抓公益这个核心，顺利开展试点工作。

2017年，随着全国人大常委会通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，公益诉讼从试点正式转为法律制度，成为检察院法律监督职能的一项新技能。通过修改《民事诉讼法》第55条增加一款，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第25条增加一款，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保護、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这就为检察院拓展民事与行政公益诉讼提供了法律依据，实践中如何操作充分行使这一权力，还需要检察机关进行探索。