法国旅游法律制度的起源与流变及其启示

徐琳

[摘要]法国是世界第一旅游目的地国，也是全球第一个颁布旅游法典的国家。现代旅游业不断发展与壮大的时期，法国立法界与旅游界对于行业的法律规范，曾有过多次的分歧与争论。法国立法界与实务界的主要矛盾集中在旅游法的立法目的、宗旨、保护的对象、以及旅游法是否可以独立成为部门法这几个方面。其实这是私法和公法之争，是侧重保护消费者权益，还是促进旅游行业整体发展之争。这些也是目前我国旅游立法者和从业者所面临的具体难题。通过解析法国立法者的思路转变之由，力图对我国旅游法的修订，提出有益的建议。

[关键词]旅游法；旅游经营者；法国

在每年十月国庆黄金假期，国内各媒体会竞相报道一些涉及旅游的法律事件，如之前在青岛发生的“霸王蟹”案就引人注目，此案的社会影响力，以及随后产生的法律后果，都应该引起我们立法界、学界和实务界的高度重视。该问题暴露出，我国旅游行业的法律法规尚不健全、不完善，没有相关旅游行业的立法从而形成一个强有力的支持。其实，如今我国学界和立法界对于“旅游”和“旅游法”这两个规范，即所有旅游行业行为的核心概念，还不能加以定义，仍存在着分歧。有一部分观点依旧把旅游业分割为相互对立的两部分，即旅游消费者和旅游经营者（旅游从业者），并将这两者视为不可调和的利益矛盾体。国家行政机关绝大部分职能只是裁决和监督旅游行业的行为，然而我们长期无视立法机构和行政机构在旅游行业中存在的功能和特征。为此存在着诸多的疑惑，何为“旅游”的概念和内涵？何为“旅游法”的领域和部门？旅游法与消费者权益保护法存在哪些区别与联系？为此有必要先界定我国旅游和旅游行业的内涵，然后分析我国旅游法之功能和侧重点。国内法学界其实也曾就旅游行业的特性与法律基本问题，在旅游法的立法阶段展开过激烈的讨论，有学者认为：《旅游法（草案）》应当借鉴《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的做法，把本法中涉及的基本概念予以界定，以便具有可操作性。譬如，关于“旅游”的概念。另外也有学者从民法角度出发，来界定旅游是以充分满足旅游者的精神愉悦为主旨和主要内容的一种特殊服务，从而提出以旅游者为本的思想理念应成为我国旅游法的立法宗旨和法律基本价值追求。关于旅游法的性质和导向之争，在我国立法界和学界未有定论之时，本着“它山之石，可以攻玉”的理念，通过了解传统旅游强国“法国”的立法思路与缘由，力图给我国旅游法修订提出有益的建议或思路。

一法国旅游法律法规的涵盖范围和内容

从20世纪开始，法国旅游进入大众消费领域，其主要的推动力是法国劳动法的修改，给予了劳动者充足的休闲时间。其中享受法定旅行权利已经是法国劳动社会法中一个重要参数了。同样，旅游业也成为了社会经济生活中的一个重要领域：在法国，它创造了90多万人的就业岗位，长期处于国际收支盈余的第一位。鉴于旅游业在国民经济中所占的比重，法国各届政府部门都给予了足够的支持和重视。

那么法国如何定义旅游法？什么是法国旅游法？现今我们可以找到两个不同内容的版本。其一，法国旅游法是由其专业的旅游行业协会规章和附注组成的；其二，法国旅游法是指在各种方式的旅游活动中自然产生的规制与惯例。由于旅游活动的多样性与多变性，法国旅游法包涵的内容曾经非常广泛，这些相关的内容一直以来属于公法与私法共同管辖的范围。同时，今天法国旅游法正在逐渐向专业法学学科靠拢，逐步形成了一个完整、独立的法学学科体系，这也就是本文所想阐述的重点。现今法国旅游法的定义（囊括了所有关于旅游运营商与旅游者之间在旅游活动中各种法律行为规范的总和），不仅规范旅游服务行业与旅游者之间的关系，还考虑旅游者的诉求和期待，并同时关注旅游运营行业自身发展的诉求。我们希望旅游法扩大所覆盖的范围，必须以旅游行业各领域的同质性为抓手，融合已定的各种规章制度，从中凸显其兼容性与协调性，最终构建一个全新、专业、独立的法律学科——旅游法。那么谁将会是旅游行业的运营商呢？其实从这个问题的答案，就可以确定旅游法所涉及的领域。我们可用一个比较简单的方法，即通过统计旅游经营活动中设立的子账户，就可对旅游行业的运营商做出定位。为全面地了解旅游行业在整个国民经济中的比重，该套统计方法在今天也被大多数国家所采用。通过该统计方法所呈现的事实，能发现现今法国旅游行业中存在着两大支柱产业，第一是专业旅行社；第二则是旅行酒店住宿管理，如旅馆、旅游度假村、带家具短期出租房、廉价连锁旅店、敞篷露营地等。当然我们还必须提及博物馆和历史古迹中的导游与讲解员们，以及专业旅行社的旅行客车与司机，虽然他们在这个旅游行业中所占的经济比重不高，但是也为旅游活动提供了全方面的服务与支持。还有，餐饮行业在整个旅游活动也占有重要的地位。旅游行业中的运营商大致就是以上内容，这也是法国旅游法已囊括的范圍。关于交通运输行业，虽然有一部分和旅游行业相关，但是交通运输行业的规制不应该由旅游法规定，而是由专门的交通运输法来管理，法国交通运输法是一门独立的法律学科，它具有本行业特有的概念，而且法国立法机构刚颁布了交通运输法典。还需要注意的是建筑、建设领域中的同质性问题，在实际操作中，这些已经被旅游行业相关法规嵌入到了建筑行业。其在旅游法涉及的领域中，运营投资方已经把在建的项目、建筑物用于经营的旅游行业中了，比如购买乡村别墅、购买按时段享受度假物业、购买旅行酒店房间的权利，这些行为均涉及房地产，今天在法国的地产旅游的实际项目中，牵涉法国旅游法的多是外国投资者的投资行为。

二

法国旅游法律法规的历史缘由与发展趋势

法国旅游法的法源拥有多样性的特征，法国国内法源有其悠久的历史传统，构成了旅游法法源中的一个重要组成部分。现代旅游行业早已跨越了国界，其国际旅游业务已经成为今天旅游行业中的大众热点选择，所以跨国家的法源也成为法国旅游法法源的一个重要支撑部分。当然，旅游行业的内部习惯与规制也是组成法国旅游法法源的重要部分。

我们先来谈谈法国旅游法的历史渊源，通过了解法国旅游法不断发展革新的过程，我们可以熟识该法的价值之所在。这样以回顾丰富多彩的历史事件为方法，来呈现随之而来的法律权利：法国旅游法有三个不同的历史发展阶段：第一阶段从1900年开始至1936年间，可以参与旅游的消费者，还只是停留在一小部分人群中。这个时候，具有旅游行业特性的法律法规已经初现端倪；第二阶段从1936年至1990年间，旅游行业获得了巨大的发展，相关具有保护消费者性质的法律法规出台；第三阶段则是从1990年至今，法国旅游法受到来自欧盟指令与法规的影响，其中成员国之间允许自由流动的条款对传统的法国国内旅游法带来了不小的冲击与影响。

（一）第一阶段：出现了具有旅游行业性质的法律法规

1.地方性的私营机构。一些具有地方性质的私营旅游服务机构刚开始是在一些有旅游特色的小城镇产生。当时旅游行业人员迫切需要自身的自律机构，其中呼声最高的是旅馆业。法国第一个自发的旅游行业组织于1889年在Grenoble市创立，法国第一个旅游俱乐部（Le Touring club）于1870年在Neuilly市建立，该俱乐部是沿袭了英国CyclistesTouring Club的模式。这个协会创建的宗旨是为了旅游行业的整体发展，承办了一系列的大型活动，诸如发行旅游手册、旅游景观线路、野外露营（camps de toile），特别是于1951年在Boulogne森林发起的开放式露营活动反响巨大。

2.公权益性质的国家旅游机构。从二十世纪初开始，法国政府开始逐步参与到提振旅游行业发展的行动中来。因为法国政府曾认为旅游行业与基础建设、公共交通的发展息息相关，所以原来政府主管旅游事务的部门是公共基础建设部。1910年4月8日在法国的公共预算法案中，通过了筹建第一个具有公权益性质的服务旅游行业的国家机构——国家旅游局（office national du tourisme），即具备公法人资格的公权力组织。法国国家旅游局最初有两个主要任务。第一是在全国范围内统筹管理旅游行业，并出台关于指导旅游行业的规章制度和程序；第二就是运用中央政府的力量大力扶植旅游业的发展。1919年9月24日出台的法律明确地规定了国家旅游局的地位和权限（后发展为国家旅游咨询委员会），从这时起，国家旅游局开始发展遍布到法国的各个城镇。

（二）第二阶段：出台对消费者有保护倾向的法律法规

1.建立旅行社许可制。1936年6月20日之后，法国的旅游业显示出可喜的增长势头，主要是因为法国劳动法的修改与完善带动了旅游业的大众需求。该法律要求在雇佣劳动关系中，允许被雇佣的劳动方在一年的劳动合同中享有两周的带薪假期的权利。另外，随着旅游行业的高速发展，也会带来旅游行业相关法律法规监管缺失的问题，比如旅行社的破产清算、欺诈行为或者疏忽行为导致的损失，甚至在旅游行业中出现一些旅行社在境外甩下游客不管，也没有购买往返票的案例。因此，立法者制定了相关保护消费者的法律法规。1937年3月19日颁布的法律规定了旅游行业许可制，此后获得旅游行业许可证就必须具备一定的资质，比如需要缴纳一定数额的职业保证金，以预防破产清算的风险。随后该法律又做了多次修改，最后一次是在1975年7月11日，法律法规又做出严格规定。1975年出台的法律强化了对旅行社的监管要求，其首要目的是保护消费者，提高旅游行业的准入门槛。旅行社的地位是建立在排他性基础上的，这就包涵两个问题：一是具有保护倾向；二则是相反，非保护倾向，旅行社可以从事以营利为目的的经营活动，在该法的第一款已经做出了清晰的阐述（组织策划旅游，预订旅游服务），但是旅行社只能从事与旅行相关的有营利性质的经营活动。然而1975年出台的法律，对旅游行业中一个职业做出了实质的保护性质的规定，这个职业就是“导游”。这个职业有一定的垄断色彩，该法规定只有取得导游资格的人员，才能带领游客到博物馆和历史景点进行讲解，也适用于在公共场所和公共交通工具内的讲解工作。

2.省一级旅游管理委员会的改革。法国1982至1983年开始去中心化、去集中化（即地方化）的改革，也影响到了法国的法律法规。在这次改革中省一级政府机构权力得到了极大的扩充，1987年1月3日又专门出台了旅游机构组织法，对省一级的旅游管理委员会做了较大的调整。这次大规模的改革持续到1992年12月23日的法律颁布。

3.部级联系制度。法国从1960年之后，部级联系制度得到了长足的发展。随着旅游行业资产规模与消费者群体的发展与壮大，旅游行业组织、协会开始在经济领域、文化领域、体育领域、休闲领域和环保领域与法国中央政府的各个部委保持着紧密的联系。其实，各个部委也希望通过和旅游行业组织、协会的接触，来了解旅游行业的现状与问题，以便制定国家层面的旅游行业长期发展政策。

（三）第三阶段：在欧洲一体化进程下自由发展

1992年7月13日的法律，其历史背景是在1990年初，大家寄予厚望的歐洲内部统一市场终于在1993年1月1日开始生效，它要求法国国内法必须向欧盟法令逐步靠拢。期间在1990年6月13日关于公共交通的欧盟指令中明文规定了旅游、度假和承运交通方式，1992年7月13日出台的n°92-645号法令也做了相应的规定，之后1994年6月15日的法规对该法令做了相应的补充，特别是针对导游行业的规定（自从该法规出台生效之后，对于导游职业权限特许的范围，已经缩小到在博物馆和历史景点的活动）。该法律同时也对旅行社的定位做了相应的修改，主要是弱化旅游行业中排他性的特征。一系列的规定出台生效，直接导致了法国立法界制定符合旅游业发展需要的新型合同模式，之后又做了一些细微的修改，包括旅游包价销售合同，该合同的修改参照了社会消费品零售模式。

1992年12月23日的法律，在当时的法国民法典L.111-1中做出明确的解释，之后在法国旅游法典中也有清晰的标注，赋予国家（中央政府）、大区（多个省的组合）、省和市区组织与规划本地旅游产业的权力。然而，这种从上到下的行政管理模式，对于旅游行业本身来说，是没有太多意义可言的。

2009年7月22日颁布的法律，主要调整2006年12月12日以前法国的国内法，使它们的内容基本吻合欧盟关于“服务行业”指令的要求。同时该法律的生效实施旨在发展和完善旅游服务行业，早日实现旅游行业中职业许可证制度的完全自由开放。该法律降低了成立旅行社所必备的资质与要求，允许其它行业的经营者参与或者直接进入旅游行业。2009年12月12日的法律，明确了旅游社面对社会大众，特别是消费者，应该最大限度承担所应承担的责任。

三法国旅游法律法规创设的目的与宗旨

法国旅游法在过去的几个世纪中不断地发展与变化，其历史发展变化的特征主要体现在两个不同的时期。第一是在旅游行业发展的早期，法国旅游法的立法者竭尽全力的寻找有效的方法来重点保护旅游者，认为大众消费者是弱势群体，这种理解是受到当时保护消费者主义理论的影响。第二则是在最近的十余年间，旅游法作为一个独立的部门法，积极全面地参与到国民经济的各个领域中，自由竞争的理念已经成为支持其发展的主导方向。

什么是法国旅游法的目的？旅行者在通常的情况下，视同为正常的消费者，属于法国消费者权益保护法的范围。我们认为，在一些方面，消费者处于劣势地位，属于弱势群体，在具体执行合同中，消费者远离他们经常居住的环境，因此法国法律法规认为旅游者难以保障他们的正当权益。旅游者就是消费者，法国立法者的初衷就是给予旅游者提供特殊的法律保护。法国消费者权益保护法与法国旅游法之间存在交集点，从一些已经出台的法律法规中，我们或多或少可以看出，立法者具有保护旅游消费者的倾向。其中，在一些具体的法律法规中可以体现。例如：关于旅行社和组织旅游的章程规定，法国立法机构1937年3月19日颁布的法律。规定了对所有的旅游行业，推行行业准入制，即职业许可证制度。同时，为了防范经营风险以及可能出现的破产清算，力推职业保证金制度。这样的制度出台，极有可能是旅行者即消费者需要保护的理念影响了当时的法国立法机构，那个时代的法国司法界，还没有人谈及到消费者权益保护法。1975年7月11日实施的法律，再次提高了对获取旅游行业职业许可证条件的要求，特别是针对旅行社设立的标准。几年之后，在欧盟议会的立法委员会，也出台了关于欧盟旅游行业的指令，该项指令使旅游行业规定作为消费者权益保护法的一部分。1990年6月13日出台的欧盟指令，其目的是扩大消费者权益保护范畴，规范了关于旅行、度假、旅游团等领域的旅游服务购买行为。1990年6月13日出台的法令中特别强调了“消费者”，并且创设了其它的新法规。1990年6月13日的欧盟指令精神已在法国法律中得到了贯彻执行，法国立法者于1992年7月13日专门修改了相关的法律，涉及旅游行业的法规仍然在法国沿用。1992年7月13日的法律出台后，司法部在第一时间向广大民众介绍时，如同解释一部消费者权益保护法。然而，在制定该法之初，立法者即有意识地区分旅游法与消费者权益保护法之间的界限。突出的分歧点是：1992年7月13日颁发的法律没有刻意地混淆旅游法与消费者权益保护法之间的关系。一方面，该法律的颁布折射出两种不同的哲学理念，一些法律法规的设立很明显的是为了保护顾客的利益（比如信息公开与透明、旅行社的全额责任），也存在着一部分法律法规则侧重于保护旅游行业的利益（比如旅行社存在单方面修改合同的可能性）。另一方面，一些歐盟指令法规的重点是聚焦在“消费者”上，法国旅游法的重点是聚焦在“购买者”上。需要特别说明的是，欧盟指令涉及的消费者是指一个自然人，就是把旅游单纯作为唯一的消费行为，不会添加其它的目的性和有附加值的活动，比如：商业、工业、贸易活动，相反，法国法界定的购买者不是仅仅指自然人的消费者，而有其更为广阔的范围，比如旅游项目的承包者、下级旅行社的转包者以及负责商务包团旅行的单位等。法国旅游行业的法律规定不仅仅规范旅游行业与消费者之间的关系，也调解旅游行业与立法者之间的关系。

四结语

通过对法国旅游法法源的认识与了解，我们对中国旅游法的法源问题有了更深入的思考。我们国家自身的旅游史很长，但是旅游行业、旅游产业发展的时间较短。从职业性和全面性出发，我国专门的旅游法律法规仍然处于初创阶段，在这些方面我们都暂时无法与欧洲各旅游强国相提并论。然而，从我国旅游法的长远规范和发展着眼，我国旅游立法界势必需要确定我国旅游法的法源，以保证我国旅游法的独特性、连续性与完整性。现阶段，我国旅游法的法源主要来自于一些旅游大国的法律法规或者行业经验，可能尚未对自身内部独有的旅游市场、旅游行业与旅游规制进行有侧重性的挖掘与归纳，诸如对“农家乐”、采摘活动等有浓郁本土色彩的行为如何定义的问题，对当代社会时尚新型的活动“背包客”、“驴友”等活动如何定位的问题。当然，最近我国各省、市都加快了本地旅游立法与立规的节奏与步伐，各省市也颁布了一大批高质量的地方旅游法律法规，当中的差异性与独特性，是值得中央旅游立法层面着力关注的。此外，随着区域经济一体化、多国自由贸易协议的发展，未来我国旅游法的完善与修改，也需要引用其它国家或者其它地区行业协会的规章制度，以求构建一个统一、多元、有序、繁荣的区域性旅游大市场。之前我国政府与韩国政府签订的《中韩自由贸易协定》就涉及了服务类及其人员在区域生产网络中跨境流动性和服务贸易规制相整合等问题，将来这种发展趋势还有可能扩大到亚太区域内。在这种背景下，就要求我国旅游立法者更深层次地了解和掌握国外旅游行业的法律法规。法国立法界为了适应欧盟指令，为了构建统一的欧洲内部旅游大市场作出了努力与调整，同样，我国立法人士也应该思考旅游行业明天将会面临的机遇和挑战。