国内建构服务型政府的基本内涵分析

朱丹青

摘 要：建构服务型政府的问题，是当前理论和实践上的热点问题，而且，在一个相当长的历史时期中，都会是一个持续的具有恒久性的热点问题。中共十九大指出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。” 增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府， 是新时代深化行政体制改革的应有之义。从国内学者对服务型政府的概念诠释出发，提出建构服务型政府的出发点、关键点、着力点以及归着点，自觉地推进政府转型，加快建构服务型政府。

关键词：服务型政府；基本内涵；关键点

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）09-0071-02

党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就迫切要求我国政府必须通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，改进工作方式，提高服务水平，有效破除制约经济社会发展的体制机制弊端，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动经济社会事业高质量发展进步，使人民群众日益增长的美好生活需要得到更好满足，各项社会事务得到有效治理。因此，关于服务型政府的研究旨在构建政府与公民之间的对等、平等关系导向。政府服务社会是政治宗旨，社会享受政府服务是本质回归，政府離不开社会、社会离不开政府是服务型政府追求的核心目标。

一、国内学术界对服务型政府的概念诠释

第一，以刘熙瑞为代表的学者从政府与公民关系视角，在基于公民本位、社会本位的基础上认为，服务型政府就是，“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”学者井敏高度认可该概念，并著有《构建服务型政府：理论与实践》一书。

第二，以张康之为代表的学者，从人类社会政府管理模式纵向演变的角度，在系统提出“统治行政、管理行政、服务行政”三阶段论的基础上认为，“服务型政府也就是为公民服务的政府，它把为社会，为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”张康之笔下的服务型政府将“彻底抛弃旧的治民理念，而确立为民服务和‘人民做主的理念。”虽然研究角度不同，表述有异，但张康之和刘熙瑞两位学者都是从政府的公民本位、服务本位来诠释服务型政府的，也就是说二者在服务型政府本质问题上并没有什么不同。

第三，从政府流程再造或从效能政府的角度诠释服务型政府。受西方新公共管理运动的影响，一些专家学者在总结我国地方政府以“政务超市”“阳光大厅”“一站式服务”“一窗式服务”等政府流程再造的基础上，认为把这些政府服务流程内置到政府管理过程中的政府就是服务型政府。这种观点固然在一定程度上有助于推进效能政府建设，能让政府为公民大众提供高效、便捷的服务，但在一定程度上也误导了一些政府部门把“效能政府”当作“服务型政府”，甚至服务型政府的全部。

第四，以迟福林为代表的学者从政府工作中心转移的角度提出了“公共服务型政府”的概念，分别从经济、政治、社会三个具体层面上要承担的政府具体责任来诠释公共服务型政府。从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

总的来说，以上四种诠释都有正确性的一面，但没有全面彰显现代服务型政府的性质、特征和本质，前两种虽然视角不同，但本质上都是强调正确的摆正好政府与公民的关系，只有坚持公民本位、为公民服务的政府才是服务型政府，但在如何彰显服务型政府的本质和精神方面，这两种定义还不够科学。第三种定义实际上是把效能政府看作服务型政府，犯了以偏概全的错误，不能把通过一些政府流程建设力图打造的效能政府看作服务型政府，这仅仅是服务型政府建设中的一部分，不是重要的部分。第四种解释的依据是我国政府从经济建设型政府转到公共服务型政府，这种说法本身就有问题。我国还将长期处于社会主义初级阶段，政府职能的界定和转型必须从这个基本国情出发，这是对政府进行科学定位的重要依据。我国政府在整个社会主义初级阶段都必须以经济建设为中心，通过科学发展来解决存在的矛盾和问题。既然不存在政府向公共服务型政府转型，对公共服务型政府的诠释也更无从谈起。另外，仅从经济、政治、社会方面界定政府职能并不是诠释服务型政府的正确方法，而且以“公共服务型政府”代替“服务型政府”的概念本身就不够严谨，容易让人产生“服务型政府就是为人民提供公共服务的政府”的错误认识，并对服务型政府建设形成误导。

衡量一个政府是不是服务型政府，不仅看到政府职能的重点要由“管理”走向“服务”，更要看政府与公民的关系在公共行政实践中是否有根本性的改变，即由原来的政府本位、政府意志在公共管理中居于决定性地位的转变，或者说从“为民做主”向“由民做主”的转变。因此，服务型政府的概念应是在对该政府的权力来源、基本价值、服务手段、目的进行高度概括基础上抽象而成的。所以，服务型政府是以人民主权理论为政治合法性的唯一来源，以公共性、服务型为治国理政的主要手段，以维护公平正义，满足人民的公共需求为主要目的而进行公共行政活动的新型社会治理共同体。

二、建设服务型政府的关键

（一）出发点：满足公共服务需求

第一，公共服务与公共需求。公共服务是以政府为基础的公共部门提供的、满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品与公共服务。公共服务的公共性决定了公共服务需求的公共性与人民性。

第二，建设服务型政府必须要满足公共服务需求。作为全心全意为人民服务的工具，服务型政府必须秉承人民的意志，以人民群众的公共诉求为导向，真正做到“想人民群众之所想，急人民群众之所急”。当前，我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、加速转型的关键时期，这一时期我国公共需求也進入一个全面快速的增长期。以公共服务需求为基本驱动力的服务型政府，通过以“保障和改善民生”为主要内容的社会建设，在完善基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化过程中加快服务型政府建设，促进社会公平与和谐。

第三，以公共服务需要为导向推进服务型政府建设。首先，要把满足人民群众的社会共同需求作为服务型政府施政的出发点。其次，也是最重要的是以满足最广大人民群众的基本公共服务需求为重点，通过基本公共服务均等化推进服务型政府建设。第三，以公共服务需求为导向推进服务型政府建设，要求我们必须加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务供给能力。

（二）关键点：创新公共服务供给机制

第一，更多地发挥社会组织公共服务的作用。各种社会组织作为政府合作治理的伙伴，完全承担一些不宜政府承担或承担不好的公共服务。在政府与社会组织合作供给公共服务的过程中，政府应把更多的精力花在公共服务政策的规划和公共服务标准的制定方面，并在公共服务质量方面进行有效监督。

第二，要按照公共服务的标准，在各级党组织领导下，充分引导基层公众对公共服务，尤其对基本公共服务供给效能进行科学评估。服务型政府就是要给人民群众提供满意的服务，“要想让群众满意，就必须接受群众的评议”提供的公共服务“好不好”，最终只能由享受这些公共服务的公民说了算。

第三，进一步完善公共服务供给质量的监督和问责机制。政府服务角色和机制的转变，并不意味着服务责任的消失，而只是服务责任的转变，即由直接提供公共服务的责任转变为公共服务的监督责任。因此，在市场经济条件下，服务型政府的职能要求政府必须对“购买”的公共服务负有不可推卸的监管责任。

（三）着力点：完善公共服务体系

建立健全公共服务体系，特别是以民生为导向的城乡基本公共服务体系，是服务型政府回应公民大众的民生需求，以保障和改善民生为主要内容，唤起人民群众对党和政府合法性信仰的执政路径，是立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的执政理念在服务型政府的现实体现。完善的公共服务体系是建设服务型政府的主要内容和实施路径。完善公共服务体系让建设服务型政府有了可操作性的现实路径与理性方向，通过与时俱进的完善公共服务体系，才能保障服务型政府的公共性，开创一条中国特色的理性路径。

（四）归着点：改善民生，促进社会公平

第一，必须科学认识，正确处理社会差别。承认社会差别，并逐步努力消除过大差别的发展观，是基于公平价值的科学发展观，就是为了实现社会公平与和谐的社会主义发展观。以维护公平正义的政府必须高度关注实现公平目标进程中过程公平，把对目标公平的追求同实现过程的公平有机结合起来。由于社会的分化，最后都归根于财富，所以，政府最重要的任务之一，就是防止财富分配的极端不平等。

第二，必须贯彻基本经济政治权利“按需分配”，非基本经济权利“按劳分配”的双分配原则。一方面，在人们基本经济权利方面应平等分配，必须以某种方式满足一切中国公民的基本经济权利与需求；另一方面，非基本经济政治权利“按需分配”仍然是社会分配的唯一的公平而有效的分配制度。为了更好地体现社会公平正义，这是构建服务型政府必须遵守的两个基本的平等原则。

第三，以满足公众的基本公众需求为出发点，以创新公共服务机制为关键点，以完善公共服务体系为着力点，通过改善民生来实现共同富裕，促进社会公平和谐。

总之，建立健全公共服务体系是建设服务型政府的目标之一。服务型政府建设与公共服务体系构建是相互促进、相互推动的。高尚全认为完善公共服务体系建设是加快服务型政府建设的关键所在。孙涛指出服务型政府建设必须为社会提供有基本保障的公共服务体系。郁建兴、高翔强调公共服务体系的构建可以为服务型政府建设走向制度化提供必要保障。但服务型政府负有构建公共服务体系的责任，但是它不应该是公共服务供给的唯一主体。必须合理协调政府、市场、社会之间的互动关系，在公共服务中积极引导引入市场机制、社会力量，促进公共服务供给主体多元化。

参考文献：

[1]张康之.我们为什么建设服务型政府[J].行政论坛，2012（1）.

[2]王婷.中国服务型政府研究的回顾与展望[J].长春理工大学学报（社会科学版），2012（10）.

[3]谢斌.论我国服务型政府建设的理念体系[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2012（2）.

[4]黄珍华.科学发展观视域下服务型政府的建构[J].沈阳大学学报，2011（6）：34.