欧盟在汽车减排上愈发强势

李玉楼

2008年起，欧盟开始针对汽车业制定以十年为周期的减排目标，以周期起始年的排放水平为基準，确定削减比例。

上一个十年的减排目标经过多番拖延，将于2021年到期。10月3日，欧洲议会将2030年的汽车减排目标确定为较2021年排放水平削减40%，高于此前欧盟委员会提出的30%和车企提议的20%，再度彰显了欧盟减排的决心，但也引发了欧盟内部的激烈争论。按照欧盟政策制定流程，法案后续还需经欧盟部长理事会表决通过，因而其最终生效仍有待观察。

交通排放占二氧化碳总排放量的三分之一，向来是欧盟减排的重点。当下布鲁塞尔的争论与十年前几乎没有变化：环保人士强调减排总目标，要求汽车产业作出更大贡献，车企则指责减排政策不顾汽车产业实际，将削弱欧洲汽车制造商竞争力，导致失业和不景气。

2008年，欧盟首次制定了强制性的汽车二氧化碳减排目标。彼时欧盟委员会对欧洲汽车制造商自1998年以来制定的自愿性减排目标失去信心，决定采取强制立法。同一年，刚刚上台的奥巴马也在美国推出了雄心勃勃的汽车减排计划，全球减排的呼声达到顶点。

如今，欧洲经济仍在缓慢复苏、积极减排的英国脱欧、特朗普治下的美国退出《巴黎气候变化协定》，如此种种都为欧盟的减排路线图蒙上阴影。

减排作为欧盟长期推动的一项全球行动，是欧盟全球领导力和价值观的重要组成部分，必将继续执行。“排放门”事件后，欧盟在汽车减排上的立场更趋坚定，相继推行了新的排放测试规程和更广泛的电动车基础设施计划等政策，但受制于内外政经环境，最终的减排目标大概率会维持在欧委会此前提出的30%，但欧盟在汽车减排问题上比十年前更强势了。

领头羊之路坎坷

1998年，在欧洲销售汽车的汽车制造商们自愿签订协议，承诺将平均每公里二氧化碳排放量从1998年的186克降至2008年的140克，2012年降至120克。而到2007年时，这一数字依旧高达160克，与车企早先承诺的目标相去甚远，这促使欧盟通过立法制定强制性的汽车减排目标。

强制立法的过程并不顺利。

彼时，欧盟希望促使汽车生产商完成1998年的承诺。2007年12月19日，欧盟委员会颁布的《欧盟汽车碳排放标准草案》要求汽车制造商2012年所售新车的平均二氧化碳排放降至每公里120克以下。草案提出从2012年起对超额排放课税，如果一辆汽车超额排放超过4克，超额部分将被课以每克95欧元的罚款。

草案历经一年的激烈辩论，在德国的反对下，2008年底通过的法案规定自2012年起分三年逐步设定排放限额。具体到各成员国，法案要求德国车企削减49%的二氧化碳排放，而法国和意大利的车企则只需削减15%，这是由于德国生产的汽车平均排放量偏高。同时，各国原则性同意到2020年将每公里二氧化碳排放量降至95克的远期目标。

艰难达成的法案被当年的金融危机打乱。危机对欧洲汽车工业冲击巨大，车企乘机要求将2012年目标推迟至2015年，欧盟在严峻局势下同意了这一要求。2014年，在德国政府的施压下，欧盟再度将原定的2020年目标推迟一年。

尽管过程充满斗争和妥协，但欧盟的政策无疑收到了成效。过去十年，欧洲汽车平均二氧化碳排放下降了20%。

事实上，欧盟并不直接监管各家车企，也不会制定具体的减排方案。欧盟的法案只为车企和各国设定了总的减排目标，各家车企根据所售车型的平均车重计算所需达到的减排目标，各成员国则在总体目标的指导下，制定各自的具体政策。这一政策安排促使各国在方向性问题上达成一致，同时在执行环节尽可能为成员国留有余地。

向汽车工业开刀

过去十年，减排政策成为欧洲汽车产业的指挥棒。由于政策重视二氧化碳排放，油耗更低的柴油车成为了欧洲车企的首选。此外，车企针对排放测试规程开发的小排量涡轮增压发动机能在测试中获得良好的排放表现。“清洁柴油技术”和小排量涡轮增压被当作实现减排目标的两项利器。

2015年9月爆发的“排放门”为柴油车敲响了丧钟，此后柴油车在欧洲新车销售中的比重逐年下滑，车企们失去了“柴油车”这一利器。祸不单行的是，欧盟于今年9月导入的排放测试新规使得小排量涡轮增压技术在排放测试中优势不再，新规测得的二氧化碳排放量激增了6%-16%。这一新规造成大量车型面临短期禁售，大量汽车厂商遭遇产量瓶颈，大众汽车9月在西欧的销量同比骤降46%，欧洲汽车工业经历阵痛。

失去减排利器的欧洲车企重新开始质疑2021年目标，有咨询机构早在2016年底就估计至少有8家大型车企无法达到2021年目标，将面临数亿欧元的罚金。2017年全欧新车平均二氧化碳排放小幅上升0.3克，达到118.1克，使得交通运输成为欧洲唯一一个排放量还在上升的部门，而这主要是由柴油车占比下滑和SUV车型热销导致的，欧盟希望通过更严苛的立法来遏制这一趋势。

2021年的95克目标对于汽车产业而言是一个拐点，燃油车在这一基础上已经没有进一步减排的空间，要实现更高的减排目标必须提高电动车的销量。

体量庞大、技术成熟的欧洲汽车制造商一向对电动化不感冒，原因在于燃油车的利润依然丰厚，而成本高昂的电动车却对利润构成威胁，但如今他们不得不拥抱这种威胁。

刚刚过去的巴黎车展上，戴姆勒和宝马都展出了即将上市的纯电动汽车，但这些车型的售价都无法覆盖成本，也就是说，车企卖一辆亏一辆。但对于车企而言，与其缴纳排放超标的罚金，不如亏本售卖电动车以打开市场。在这个意义上，欧盟的确达到了力推电动化的目的，然而汽车制造商手中也握着欧盟政客的软肋——就业和经济稳定。

汽车产业占欧盟制造业总就业人数的11%，有14个欧盟成员国这一比例超过20%，强推电动化将危及大量的零部件供应商和工作岗位。

默克尔及德国政府在经济和就业压力下不得不为德国车企背书。默克尔上月表示：不赞成对汽车工业提出过高的减排目标，她的这一立场十年如一日，但她基本认可了欧盟委员会早前提出的30%的减排目标。此外，她正在劝说车企为老旧柴油车进行硬件升级，以避免更多的德国城市颁布柴油车禁令，默克尔显然也希望车企拿出实际行动推动减排，以增加与欧盟谈判的筹码。

多方决策需调和

按照歐盟自成一体的决策体制，由欧盟委员会提出议案，同时呈交欧洲议会和欧盟部长理事会审议，后两者将各自对议案提出修改意见，最终的议案需得到三方表决通过方能生效。欧洲议会目前由人民党主导，这一政党在环保问题上立场较为激进;欧洲部长理事会直接由各成员国代表参加，法国、比利时、瑞典等国支持更严格的排放目标，而德国则是最有力的反对者。

冗长的决策体制导致欧盟政策常年难产， 此番目标制定过程也不会例外。

2017年11月，欧盟委员会宣布拟将2030年的汽车减排目标设定为30%，并推出碳信用制度，车企可使用生产电动车积累的碳信用来抵扣超额排放。欧盟委员会的方案还包括一项8亿欧元的充电基础设施建设计划和2亿欧元的电动车技术扶持计划，车企们对于这一胡萝卜加大棒的计划并不买单。

欧洲议会环境委员会9月初声称将把2030年汽车减排目标设定为50%，欧洲汽车制造商协会随即重申20%的减排目标是产业界能够接受的上限。上周，欧洲议会表决通过了40%的减排目标，仍远高于车企希望的数字。

目前来看，欧洲议会接连提出的过高目标更像是谈判技巧，其目的在于保证欧盟委员会所提出的30%目标能够被不打折扣地执行。“排放门”事件后，欧洲公众和环保组织都更关心汽车减排的议题，欧盟如若还像十年前那样屡屡妥协很可能招致更多批评。

30%的目标正好是车企提出的20%与欧洲议会坚持的40%的中位数，这一目标得到了默克尔的认可，故而欧盟部长理事会最终很可能会同意这一目标。

目前争论的焦点在于是否制定2025年阶段性目标。按照习惯，欧盟在制定了十年减排计划后，会在目标期内设定中期目标以促使车企逐步完成目标，欧盟委员会提议将2025年的阶段性减排目标设定为15%，车企和德国政府普遍对完成这一目标缺乏信心，希望延迟或取消阶段性目标。

回望过去十年，欧洲汽车减排正是在艰难而漫长的政策博弈中逐步实现的，欧盟不断提出阶段性目标，车企则一直要求延后或降低目标，欧盟的态度则是：时间可以放宽，标准不能降低。

最新的动向表明，欧盟在汽车减排议题上的立场是趋于坚定的，此番欧洲议会提出更高目标来对冲车企呼声就是明显的一例。此外，欧盟正在尝试使用碳积分和电动化基金等更多政策工具，这将有助于调和各方分歧，助力目标达成。

（作者为复旦大学在读硕士，编辑：施智梁）