23岁的世贸组织如何活下去

郝洲

世界贸易组织（WTO）成立23年来，从未像现在这样感受到改革的迫切性。

作为世贸组织曾经的缔造者和领导者，美国对这一多边贸易机制的态度在特朗普当选后急转直下。特朗普多次威胁要退出世贸组织，指责它对美国“不公平”。由于认定世贸组织“无法解决美方的问题”，美國今年多次绕过世贸组织，单方面采取加征关税的举措。

“现在的形势很严峻。世界上很多领导人已经认识到我们需要进行谈判，需要坐下来谈，找到解决方案。”世贸组织总干事阿泽维多说。他也表示，无论对话采取什么形式，改革不能只考虑某些人的担忧，应该倾听各方面的声音。

法国总统马克龙此前呼吁在今年底的阿根廷二十国集团（G20）峰会前，完成世贸组织改革草案的准备工作。

9月18日，欧盟公布了世贸组织改革的初步建议。欧盟贸易委员马尔姆斯特伦表示：“世界已经改变了，而WTO没有。现在是时候采取行动使这一体系能够解决当前全球经济带来的挑战。”她表示欧盟愿意在这一过程中发挥领导作用。

9月25日，美国贸易代表莱特希泽与马尔姆斯特伦、日本经济产业大臣世耕弘成在纽约进行三方会谈，在联合声明中，三人表示对世贸组织改革的必要性持共同看法。10月下旬，加拿大将在渥太华召开一次贸易部长会议，讨论如何对世贸组织进行改革，明确对哪些领域进行现代化。受邀方包括日本、欧盟、瑞士、巴西、肯尼亚、澳大利亚等。

备受争议的争端解决机制

“如何让WTO活下去，尤其是争端解决机制，这是目前最迫切的。”对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉对《财经》记者表示。

按照世贸组织争端解决机制，在争端解决司法化之前，争端涉及的成员需要先尝试通过磋商解决问题。在过去20多年的时间里，世贸组织处理了超过500起贸易争端，大部分得以通过磋商解决。

今年以来，截至9月，世贸组织已经受理了30起贸易争端，为近16年来最多。阿泽维多表示，这表明成员仍对世贸组织有信心，但同时使得争端解决机制面临更大压力。

在中国欧盟商会主席何墨池看来，尽管世贸组织现在的运行不够有效，但仍是唯一解决多边贸易争端的平台。“关键是要把美国留在世贸组织。”何墨池对《财经》记者说。

美国曾是争端解决机制最为活跃的参与者。截至2017年，美国提出了115个起诉，在135个案子中成为被诉一方。

但如今，美国成为现有机制的最大挑战者。在美国贸易代表办公室2018年发布的贸易政策报告中，美方提及过多项对世贸组织争端解决机制的意见，其中包括上诉审议耗时太长，未能在规定的90天内完成；有的法官任期已满却依然继续参与之前的案例；美方也不认同将上诉机构的结论作为先例运用于后来的案例中，并认为专家组和上诉机构的报告包括了太多无关争端本身的内容。

作为世贸组织中负责裁决贸易争端的“最高法院”，世贸组织上诉机构由7名成员组成。自2017年8月以来，美国多次阻止对上诉机构法官的提名。在其中1名法官的任期于今年9月到期之后，如今它只剩下3名法官，是上诉机构保持运行所需的最低要求。

世贸组织上诉机构需要至少3名法官才能对案件进行审理。在目前仅剩的3名成员中，两位法官在明年12月将任期届满。如果再不展开成员的遴选程序，上诉机构将面临无以为继的局面。

“拯救世贸组织需要两件事情：特朗普政府需要承认，如果世贸组织垮掉，美国的利益也将受损；并愿意与其他国家一起解决美国长久以来对世贸组织的担忧。”美国外交关系委员会高级研究员爱德华·奥尔登对《财经》记者表示。

欧盟的建议包括将上诉机构的成员从7人增加到9人，并把他们的任期从4年延长至6年-8年，从而提高上诉机构的工作效率。但美国已经明确表示反对欧盟的方案。

美国驻世贸组织大使丹尼斯·谢伊在10月4日表示，美国不能接受欧盟对世贸组织上诉机构的改革方案，认为那将使上诉机构更加缺乏问责。谢伊指责上诉机构法官越权、破坏程序、干涉美国法律。

“现在成员之间有这么多矛盾和争端，需要一个有公信力的机构来进行裁判和解决问题。但由于美国的阻止，上诉机构可能要陷入停滞和瘫痪。”屠新泉说。

从多哈回合到诸边谈判

世贸组织被边缘化的趋势很大程度上缘于多哈回合谈判的无果而终。

2001年，在卡塔尔首都多哈举行的部长级会议上，世贸组织成员同意展开新一轮贸易谈判。谈判原定于2005年1月1日前结束，彼时人们对建立全球贸易新秩序抱有热切的希望，但事情的最终走向却让人失望。

多哈回合谈判主要是要解决发展中国家的关注和诉求，实现农业贸易自由化是其中的重要议题。美国等发达国家不愿放弃农业补贴，以印度为代表的发展中国家也不愿在此情况下做出更多让步，谈判在2008年之后陷入停滞。

在多哈回合之后，世贸组织的谈判不再采用回合形式，更多是部分成员国参与，即诸边形式。53个世贸组织成员于2015年在内罗毕完成了《信息技术协议》（ITA）的扩容谈判，将全球超过97%的信息技术贸易都纳入到世贸组织规则的覆盖范围。

另一项诸边谈判的努力是服务贸易协定（TISA）。23个世贸组织成员参与了谈判，希望进一步推动全球服务贸易的自由化，而世贸组织在这一领域的规则自从1995年之后就没再更新过。

更多的成员则转向了双边贸易协议或者区域贸易协定。美国前总统奥巴马在任期间，美国政府启动了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判。但特朗普上任后，他更倾向于通过双边谈判来达成贸易协定。

历时一年多的北美自由贸易协定更新谈判便是美国分别通过与墨西哥和加拿大的双边谈判得以达成。美国与欧盟和日本之间的贸易谈判也在分头进行。

“想要164个成员达成一致变得越来越难，所以更多的国家选择了双边或者区域的自贸协定。”日本政策研究大学院大学教授田村晓彦对《财经》记者表示。他在经济产业省任职期间代表日本在世贸组织展开谈判。

世贸组织总干事阿泽维多坦言该组织的决策机制需要完善。目前世贸组织的决策需要得到所有164个成员的一致同意才能通过，随着越来越多成员加入，世贸组织内部想要达成一致变得越来越难，由此造成世贸组织的改革鲜有成果，贸易谈判陷入僵局。

“多哈回合谈判把所有东西都放到一起。在所有的问题达成一致以前，什么都不算達成，也就是所称的单一承诺制度。当世贸组织的成员将近170个时，事情变得很复杂。”世贸组织前总干事拉米今年早些时候接受《财经》记者专访时表示，“也许我们应该一个问题一个问题地解决，也许我们应该改进谈判方式。”

世贸组织作为一个由成员驱动的机构，其秘书处只能按成员的授权行事。这意味着即使秘书处认识到改革的必要，也只能等待成员先达成共识。

拉米建议给予秘书处更大权限，“现在只有世贸组织成员可以提出建议，这是不对的。秘书处有非常出色的专家。如果出现问题，我们应该让他们对问题进行分析，给出选项，然后把这些选项交给外交官去协商谈判。”

屠新泉也认为应该更好地发挥秘书处的作用。“他们对体制运行中存在的问题和解决方案有自己的想法，应该更多发挥他们的作用。决策最终还是成员国决策，因为涉及各个成员国的权利和义务，秘书处没有办法来决定，但他们可以提供更专业的帮助和指导。”

旧贸易规则已跟不上时代

欧盟提出的改革草案还包括更新现行国际贸易规则以满足全球经济发展需要。这亦是各方在谈及世贸组织改革时频繁提及的一项建议。

“世贸组织的规则手册自从1994年制定以来没进行大的改变。那已经是25年前的事情了。世界已经彻底改变，像中国这样的国家也发生了巨大变化。这些规则与当今的世界存在很大的差异。”拉米说。

他表示，尽管世贸组织在农业、贸易便利化方面达成了协议，但在补贴、公共采购、投资这些议题上仍缺乏足够的多边规则。在一些领域，世贸组织规则已经跟不上现在的经济发展趋势，比如数字经济、电子商务等。欧盟的建议草案也提到，除了继续跟进多哈回合的现有议题，还需扩大谈判议程，包括公平竞争环境、市场准入、数字贸易等。

在田村晓彦看来，世贸组织现行的规则未能有效解决补贴、国有企业的议题。对于产业补贴和国有企业，美日欧三方在9月发布的联合声明中提到，需要继续在加强规则的基础上深化共识，包括如何制定有效规则解决国有企业造成的市场扭曲行为，对抗尤具危害性的补贴实践。三方将继续探讨如何提高未进行补贴通报的代价以及加强获得补贴信息的能力。

“目前美欧日提出的规则问题主要是针对中国，它们认为中国的经济体制存在很大差异，在现有框架下未能得到规制和约束。所以它们想扩大规则来规范中国的竞争行为。”屠新泉说。他表示，可以对这些关切进行开放的讨论，事实上一部分问题也与中国经济体制改革的方向一致，包括补贴、国有企业和产业政策。

中国政府对世贸组织改革持开放态度。在今年6月举行的第七次中欧经贸高层对话上，中国与欧盟同意成立一个工作组，讨论世界贸易组织未来要进行的改革，落实在世贸组织改革方面的合作。

据《财经》记者了解，双边协商一直在进行，上述工作组于10月10日在北京举行了第一次正式会议。

屠新泉透露，中方正在研究如何对世贸组织进行改革，但方案还未成型。“具体观点仍有不一致的地方，尤其是不同的政府部门之间，比如实施补贴的部门和贸易谈判的部门可能立场是不同的，得到补贴的企业和没有得到补贴的企业立场也是不一样的。”

“在市场经济条件下，补贴是政府用来应对市场失灵、纠正发展不平衡的一种政策工具，这样一种政策工具在包括中美在内的世界各国都普遍使用。但是补贴要遵循一定的规则，中国是世贸组织的成员，我们的补贴政策是严格遵守WTO规则的。”中国财政部副部长邹加怡在9月25日《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书发布会上表示。

世贸组织将补贴分成三类：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。出口补贴和进口替代补贴都被划为禁止性补贴；可诉补贴是指可能对国际贸易造成一定的扭曲和不公平，成员可以诉诸世贸组织争端解决机制的补贴；不可诉补贴则主要指非专向性补贴以及涉及研发、环保和贫困地区的补贴。

邹加怡表示，目前中国的补贴政策以不可诉补贴为主，辅之以可诉补贴，禁止性补贴已经全面取消；补贴政策一直在不断改革和完善，总体方向是以不可诉补贴为主，尽可能少地采用可诉补贴。

对于补贴的透明度原则，邹加怡表示，中国严格按照要求定期向世贸组织通报相关的法律法规和具体措施的修订、调整和实施情况。自从加入世贸组织，中国已经提交了上千份的通报。

发展中国家待遇

在奥尔登看来，世贸组织需要找到一个新的合作模式。他解释说，乌拉圭回合谈判是在美国和欧盟的领导下完成的，日本和加拿大也发挥了作用。但随着中国、印度、巴西和墨西哥这些发展中国家的崛起，需要形成一个新的领导群体，平衡发展中国家和发达国家之间的利益，中国可以在这一过程中发挥重要作用。

在世贸组织中，有三分之二的成员为发展中国家。相比发达国家，发展中国家可以享受“特殊与差别待遇”（SDT），包括较低水平的义务、更长的过渡期安排等。

世贸组织对如何界定发展中国家并没有明确定义，一个成员是否属于发展中国家依据“自我选择”的原则作出，即使是公认的发达国家也可以在某些领域指定为发展中国家地位，比如韩国在农业领域获得发展中国家地位。

今年9月，特朗普在出席一次竞选筹款活动时也对世贸组织关于发展中国家的分类表示不满。他说，有一些国家称自己为发展中国家，在这一类别下得到补贴。“我们也是一个发展中国家好吗？……我认为美国应该被归到这个类别，因为我们也在发展。”

美日欧三方9月25日的联合声明认为，对发展过于宽泛的界定，加上自我指定发展阶段的做法，抑制了世贸组织谈判新的贸易扩大协议的能力，也破坏了其有效性。

美国政府希望世贸组织对发展中国家作出明确界定。在美国贸易代表办公室发布的2018年贸易政策报告中指出，自我指定发展中国家地位使得那些更发达的发展中国家比如巴西、中国和南非可以享受与撒哈拉以南非洲国家同样的灵活性。

欧盟支持给予发展中国家援助和灵活性待遇，但认为在如何确定灵活性方面，世贸组织需要作出改变。欧盟认为，世贸组织的发展中国家成员中如今包括了一些排在前列的贸易国家，这些国家与其他发展中国家有巨大的经济差异，在某些方面其发展程度甚至超过了发达国家成员。

欧盟的改革方案鼓励成员从特殊与差别待遇中退出，在过渡期鼓励成员明确在哪些领域真正使用现有灵活性，并提供它们预期何时能够全面履行世贸组织协定所有义务的详细路线图。发展中国家在特殊与差别待遇中享受的灵活性将从开放式的豁免转向需求驱动和基于证据。

中国商务部发言人高峰在9月27日的新闻发布会上表示，中方认为，世贸组织改革应坚持的原则之一是不能改变世贸组织的基本原则，也就是最惠国待遇、国民待遇、关税约束、透明度、特殊与差别待遇等等。此外，还应该以发展为核心，照顾发展中成员的合理诉求。