经济责任审计作用机制研究

郭军 李晓楠

[提要] 随着我国预算绩效管理改革的深入开展，研究经济责任审计对预算绩效管理的作用机制有重要意义。党政领导干部经济责任审计对其履责具有监督、威慑和促进作用，进而督促领导干部规范财政收支行为，提高财政预算绩效管理水平。本文基于公共选择理论和国家治理理论的理论基础，分别从经济责任审计的审计对象、审计功能、审计结果和审计问责等方面对预算绩效管理的作用机制进行探讨，并提出相应的保障措施，从而拓展经济责任审计的研究视角，并为我国经济责任审计在预算绩效管理中的实践提供理论支撑。

关键词：经济责任审计；预算绩效管理；作用机制

基金项目：河南省教育科学规划重大招标课题：“河南省教育系统经济责任审计评价指标体系研究”（项目编号：2017-JKGHZDZB-05）；河南省重点审计科研课题：“‘三个区分开来原则下的审计机制创新研究”（项目编号：201805）

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2018年8月16日

一、引言

“重分配、轻管理、重收入、轻支出”是我国财政管理存在的严重问题，源于我国财政预算透明度不高、财政监督体系不完善、绩效评价机制不健全等，引致财政资金脱离公众监督、资金使用效率低下、挤占挪用现象屡出不穷。财政预算管理是从源头治理预算低效和预防腐败的关键，而推进预算绩效管理工作的关键是提高相关党政领导干部的执政效率，加强党政领导干部的经济责任审计。经济责任审计主要是针对党政和国企干部履行经济责任情况的审计。2014年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第十六条明确规定，对本部门（系统）、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况进行审计是领导干部经济责任审计的重要内容。由此，有必要研究党政领导干部经济责任审计对预算绩效管理的作用机理。

现有关于经济责任审计的研究主要集中于经济责任审计对领导干部的治理作用以及对财政收支配置的影响等方面，而有关经济责任审计对预算绩效管理的作用机制研究相对滞后。本文结合我国财政预算绩效管理的特点，分别从审计对象、审计功能、审计结果、审计问责四个层面探讨了党政领导干部经济责任审计对预算绩效管理的作用机理，并提出了相应的保障机制，丰富了经济责任审计相关研究。

二、理论基础

（一）公共选择理论。美国经济学家詹姆斯等人创立的公共选择理论认为，部分公职人员会利用自己掌握的权力进行钱权交易以追求个人利益，从而产生腐败行为。公共选择理论之所以对预算决策中所出现的矛盾问题能够更为透彻全面地得以分析把握，是因为它把政府行为和制度性因素纳入预算决策分析的框架中，从而才能克服完全理性预算理论中的政治因素带来的巨大弊端。对党政领导干部的经济责任审计以及预算绩效管理改革“以结果为导向”、“下放权限”、“加强绩效问责”的基本特征，是与公共选择理论的政策观念高度契合的。

（二）国家治理理论。国家治理是指国家主权的执政者和国家权力机关通过政府、市场与社会的相互协调，配置和行使公共权力，利用公共资源，组织国家和社会事务，推进社会健康持续发展，满足社会公众需要，达到其治理目标。党中央、国务院要求对党政领导干部的经济责任履行情况进行全面的、多样的、严格的监察审计，从而使他们更好地服务于国家。而党政领导干部经济责任审计的关键点是对预算执行权的监督，研究党政领导干部经济责任审计与国家治理的关系，有助于从国家治理的角度来审视部门预算绩效管理。

三、党政领导干部经济责任审计对预算绩效管理的作用机理

经济责任审计作为国家审计的重要组成部分，本文从审计对象、审计功能、审计结果和审计问责层面，系统分析党政领导干部经济责任审计对预算绩效管理的作用机理。

（一）党政领导干部经济责任审计对象层面。党政领导干部经济责任审计是直接针对领导干部的权力运行情况进行监督和制约。通过党政领导干部经济责任审计，促进领导干部依法行使权力，推进财政收支管理质量提升。而预算绩效管理是在党组的统一领导下，由预算处牵头组织，财政部门以及预算单位等领导人要对预算编制、执行和监督评价的全过程绩效情况负责。对党政领导干部的经济责任审计亦是对财政预算绩效管理负责人的审计，进而监督预算管理相关领导人重视预算资金的使用效益，加强预算绩效管理水平。

（二）党政领导干部经济责任审计功能层面。党政领导干部经济责任审计兼有传统审计功能和“免疫系统”功能，党政领导干部经济责任审计主要以经济监督功能为基础，兼有经济评价和经济鉴证功能，监督其财政收支的合法合规和真实性，提高预算管理的绩效质量。党政领导干部经济责任审计具有揭示、惩处和威慑功能。党政领导干部经济责任审计的揭示功能，要求对侵害公众权益、预算资金安排不合理的渎职、失职行为，与司法检察机关等共同配合加大惩处力度，发挥惩处功能；经济责任审计的威慑功能会推动领导干部依法行政、强化预算资金绩效意识、提升预算绩效管理水平的良性循环。

（三）党政领导干部经济责任审计结果层面。党政领导干部经济责任审计结果，对领导干部具有考核性作用和威慑性作用。一方面经济责任审计的考核性作用来自于它是领导干部晋升的重要参考依据，而威慑性作用则是因为上级有关部门会根据经济责任审计的结果对其做出处罚，能够抑制领导干部对预算非效率管理的动机，从而能从根本上加强领导干部重视对预算绩效的管理，强化预算支出的责任和效率，提高財政资金的使用效益；另一方面党政领导干部经济责任审计结果对领导干部的预算管理情况还具有反馈作用，将预算执行评价结果及时反馈给相关单位和责任人，并将审计结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置，进而增强财政部门和预算单位积极推进预算绩效管理改革进程。

（四）党政领导干部经济责任审计问责层面。党政领导干部经济责任审计的首要审计目标是以领导干部所在单位的财政资金作为主要审计内容，其次关注领导干部廉洁从政情况以及预算资金的管理使用情况。并且，党政领导干部经济责任审计涉及领导干部任职整个期间，时间跨度大，审计内容较为全面，能够查出一些隐匿较深且年度财政财务收支审计较难发现的问题。因此，党政领导干部经济责任审计问责的威慑作用能够约束领导干部的行为，促进预算绩效约束制度的建立，并对领导干部强化预算绩效管理产生积极作用。

四、预算绩效管理中党政领导干部经济责任审计的保障机制

（一）审计问责和责任追究机制。问责是党政领导干部经济责任审计中的重要一环。就“谁用款、谁负责”的原则，来制定审计问责和责任追究机制。随后，加强对财政资金使用绩效的问责，着重注意对预算执行过程中各环节的责任制约，这样才会有效促进党政领导干部廉洁行政，从而来提升预算绩效管理水平。

（二）审计激励机制。审计激励机制应用在预算部门，要对预算绩效管理较好的预算部门，实施激励机制，这种激励既可能来自财政部门，也可能来自审计部门，甚至可能来自本级政府。

（三）审计結果公告机制。审计结果公告制度是社会公众参与国家治理监督权力腐败的运行机制，通过经济责任审计结果公告将党政领导干部腐败问题公之于众，从而有利于加强对公共权力的约束，实现审计公告对权力腐败的揭露功能。同时，借助社会监督的力量来监督党政领导干部廉政作为，有助于提高政府绩效，增强财政预算绩效管理水平，增强党政领导干部经济责任审计对预算绩效管理的正效应。

（四）审计整改机制。要建立统筹协调的审计整改工作机制，加强制度建设，认真落实整改责任，做到有责要担当，失责必追究。将审计报告反馈被审核对象之后，应该确保其依据审计目标，将需要改善的部分积极落实，构建政府为主导的、部门执行的、后续审计跟进的各部门联动制度。

五、结语

经济责任审计是现代审计理论与中国审计实践活动相结合而产生的一种制度创新，预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。经济责任审计的内容之一就是预算执行的真实、合法和效益情况，而提高预算绩效管理质量的关键是加强相关领导干部的执政监督，经济责任审计对预算绩效管理具有一定的作用机理。本文分别从审计对象、审计功能、审计结果、审计问责四个层面对经济责任审计对预算绩效管理的作用机理进行了探讨，得出加强领导干部的经济责任审计有助于深化预算绩效管理改革。

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