水库移民中的组织化参与——基于丹江口库区D村移民公众参与的实证考察

钟苏娟，李 禕，施国庆

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 211000)

自20世纪60年代末以来，参与式发展理论不断发展成熟，成为目前众多发展合作项目中的重要指导理论。其核心内容为赋予目标群体相应选择权、参与决策权和收益权，强调相关利益主体对项目决策及实施过程的介入及影响能力[1]，是提高项目建设效率，促进后期可持续发展的有效手段。水库建设作为典型的发展项目，牵涉人群广、影响范围大，基于公民意识觉醒以及国家治理体系现代化的时代背景，在水库移民活动中吸纳公众日益增长的参与诉求并实行有效的公众参与十分必要[2]。然而现实生活中，庞大的移民数量以及多元的利益主体，往往使移民过程中的公众参与陷入失衡状态。一方面，政府面对移民个体分散、无序的利益表达产生公众参与焦虑[3]，移民参与“形式化”现象普遍；另一方面，强势利益集团利用其资源优势、较高的组织化程度以及公众参与热情，通过非透明方式干预政府决策，公众参与下各利益相关者势力沿“马太效应”路线前进[4]，移民只能选择暴力、非理性手段营造群体性事件以表达抗争。由此可见，在利益分散且有效利益表达机制缺失的情况下，公众参与不仅难以保障移民权益，反而使公众更容易陷入极端弱势或乌合之众的情绪化困境[5]，因此将移民过程中分散利益组织化并形成有效利益表达机制是优化公众参与的关键。

“组织化参与”作为公众参与的形式之一，使公众于具体参与事项及过程中成立正式或非正式组织[6]，理论上可扭转个体化参与主体狭窄、参与力度和深度较小的颓势，是聚合分散利益的有效途径[7]。目前该方法在社区管理及环评项目中应用较广，而在移民活动中的探讨相对较少。因此，对水库移民中的组织化参与研究具备一定理论价值，可为移民活动中的公众参与研究提供新的视角。现有文献中，水库移民中的公众参与研究较为丰富。龙腾飞等[8]认为在水库移民后期扶持规划中引入公众参与十分必要，并对3种交互式公众参与方式进行了对比分析；余文学[9]从政策角度探讨了水库移民过程中移民参与的实现路径；李振华等[10-11]对后期扶持中的移民参与进行了实证研究。然而现有研究大多将移民视为同质性群体或只关注个体情况，对移民内部各种正式、非正式组织缺乏关注[12]；同时研究倾向于将水库移民中的移民安置与后期扶持分离为两个部分独立研究，难以体现公众参与的延续性及其在移民前后期的互动关系。因此,将移民搬迁及后期扶持阶段一并纳入研究范畴，探讨在过程中的组织化参与十分必要。

综上，笔者选取南水北调丹江口库区D村为研究对象，D村在移民的公众参与设计过程中，引入了组织化参与机制，不仅秉承水库移民安置与后期扶持阶段参与组织化管理的连贯性，更针对水库移民不同阶段的工作内容与要求，设计了相匹配的组织化参与机制。研究通过D村移民活动中的组织化参与模式进行总结，并运用托马斯有效决策模型以及参与式治理CLEAR模型，初步探讨了该模式在水库移民过程中的有效性及其应用条件，以期为后续水库移民项目提供借鉴。

1 D村水库移民的组织化参与

D村是南水北调中线工程中众多移民村之一，2011年8月25日搬至河南省南阳市宛城区J镇南端，共搬迁1 109人，属于特大型移民安置点。在移民安置以及后期扶持工作中，D村在政府指导下坚持公众参与，并在过程中创新性地结合各类正式、非正式组织将移民利益诉求组织化，有效地实现了组织化参与，不仅顺利完成河南省提出的“四年任务，两年完成”的搬迁目标，并于后期扶持过程中发展为全市美丽乡村建设示范村，其组织化参与过程值得探究分析。为此，笔者将整个移民过程分为4个阶段，从具体参与内容及参与形式上展现移民组织化参与情况及其动态演进过程，见表1。

表1 不同移民实施阶段的组织化参与形式及内容

1.1 实物指标调查阶段：基层自治组织为主

在移民工作前期，村民委员会(以下简称村委会)及村民工作小组承担移民政策宣传任务，主要负责发放宣传册或陪同县、镇领导干部及移民局工作人员进户宣传。移民的疑问或政策建议可先反映给村民工作小组成员或村委会干部，再由其传达至上级，由此实现政府与移民之间的沟通。同时村委会及村民工作小组协助开展实物指标调查工作，一方面参与村集体土地的调查，确认淹没影响土地数量和质量以及村集体拥有的其他财产，如学校、村委会办公用房、小型农田水利设施等；另一方面提供村域社会经济基本状况及其他相关信息。

该阶段基层组织作为组织化参与的主要代表，在移民与政府之间扮演着桥梁的角色，调节信息不对称的同时又作为集体资产的代表监督政府及设计单位的实地调查。此外移民可借助这一既有平台强化自身利益诉求，实现自身与政府之间的沟通，既减少了因信息不对称引发的非理性抗争，又有效地保证了调查结果的可信度。

1.2 移民安置规划阶段：移民迁安组织成立

在移民安置规划阶段，移民参与热情日益高涨，为保障移民参与的有效性，D村创新性地成立了移民迁安组织(以下简称迁安组织)。该组织以每个移民村中“两委”(党支部委员会和村民委员会)成员为主体，加上由全体移民推选出的群众基础好、社会威望高、懂工程、会管理、不同年龄结构的农村能人，规模在8～20人，可代表移民直接参与移民工作。在新村选址与土地调整过程中，村委会仍负责政策宣传及日常行政事务，迁安组织则代替村委会与政府进行协商，汇总移民意见后统一反馈给政府，并在后期作为移民代表前往安置区进行现场查勘，再将信息及时反馈给移民，在反复的消息反馈过程中实现有效的协商。

迁安组织作为一个移民自发推选的组织，充分体现了移民参与的自主性，上联各级政府组织，下联广大移民群众，及时填补了移民对村委会信任不足带来的“沟通裂隙”。同时在未改变原有基层自治制度的情况下，以自组织形式发挥了组织化参与的整体优势，聚集移民个体力量，为移民表达利益诉求提供组织化参与的平台与途径[13]，实现了有效且有序的移民参与。

1.3 移民安置实施阶段：基层自治组织、迁安组织协同

在前一个阶段的新村选址以及土地调整工作中，迁安组织发挥了重要作用，赢得了移民与政府双方的信任。因此，在这一阶段的新房建设过程中，迁安组织再次作为移民代表参与新房建设全过程。为同时保障建房的质量与效率，迁安组织在经过与移民的充分协商后，进一步委托迁入区政府统一组织建设房屋，迁安组织自身则作为监督者全程参与建房招标、收缴移民建房自筹资金以及建房质量监督等工作，最终形成了“村民—迁安组织—政府”的“双委托模式”，高效地完成了房屋建设任务。同期村委会负责相应的行政事务，负责组织各村民小组通过抓阄等方式对房屋进行初步分配，最后再由村民小组内部召开会议将房屋分配至移民个人。

在此阶段，迁安组织与基层自治组织在促进高效移民，充分保障移民权益的共同目标下，在移民事务上相互配合，营造了移民村内治理的协同效应与可持续合力[14]，并借助自组织的优势有效地将矛盾在基层的组织化平台上予以化解，实现了移民效率与效果的均衡。

1.4 移民后期扶持阶段：“三会两组织”

在后期扶持发展阶段，D村仍旧坚持移民参与社区治理，并在当地政府支持下以民主选举形式，吸纳原“两委”班子成员及迁安组织中表现突出者成立“三会”(民主议事会、民主监事会、民事协调委员会)，分别负责在村委会提议事项的基础上进行审议、监督及矛盾协调。同时成立“两组织”(经济管理组织和社会服务组织)，其中经济管理组织负责村内土地流转及项目发展工作，社会服务组织专注于解决卫生保洁和安全保卫等公共服务难题。在后期扶持发展阶段，D村移民充分发挥了其自主性，移民参与下促成的政府、村委会及“三会两组织”三方互动的治理体系，使其在较短的时间内完成了生计恢复并获评全市美丽乡村建设示范村。

该阶段充分体现了组织化参与的连贯性与灵活性。移民前期，在相同的利益诉求下，移民通过基层自治组织以及自发成立的迁安组织实现了与政府之间的协商，从而使自身利益不受损。在此基础上D村移民自我组织及自我管理的能力得到极大发展，并在后期发展过程中依旧保持自我赋能状态[15]，进而能根据现实需求变化成立其他相关组织以满足移民的参与需求，最终实现移民后期发展的利益最大化。整个过程是治理重心下移的典型案例，可为现代社区治理提供借鉴。

图1 公众参与的有效决策模型 注：A1=自主式管理决策，A11=改良式自主管理决策，C1=分散式公民协商决策，C11=整体式公民协商决策，G11=公共决策

2 D村组织化参与效果理论验证

移民参与从个体化参与到组织化参与，实则是移民分散利益的组织化过程，实践证明，组织化参与情况下移民效率高且后期发展效果良好。为进一步阐释D村移民组织化参与机制的有效性，笔者在实证分析的基础上引入约翰·克莱顿·托马斯的有效决策模型进行理论验证。作为公众参与可操作性理论，有效决策模型对是否引入公众参与及具体参与方式进行了论述，适用于本研究对组织化参与效果的验证。

托马斯的有效决策模型认为决策者界定公众参与的适宜度主要取决于最终决策中政策的质量要求与政策的可接受性要求间的相互制约。政策的质量期望越高，对公众参与的需求越小；政策的可接受性期望越高，对吸纳公众参与的需求和分享决策权力的需求越大。在公众参与方式的选择上，当公众与公共管理机构目标不一致但政策又必须获得公众认可时整体协商方法最优。根据有效决策模型(图1)[16]，此次丹江口库区D村移民活动相关公众明确，移民对政策的接受性占支配性地位，且过程中移民群体多元的利益诉求以及较高的发展期望使其与公共管理部门目标难以保持一致，因此要求在实践中实行以整体协商为主的公众参与。

丹江口库区D村移民组织化参与类似于托马斯提出的“整体式协商途径”，充分利用了村内原有他组织以及适应移民安置不同阶段需求建立的自组织，将移民群体内部分散、多元的利益诉求在组织内部进行整合，同时为公众表达观点提供了一个平台，为政府与公众的协商提供了媒介，进而在最大化考虑移民意愿的基础上为政府提供了高效的决策信息，最终保障了移民活动高效有序进行，极大地促进了本次移民中的公众参与。因此，丹江口库区D村移民形成的组织化参与方式，是一种科学、高效的公众参与路径，能够促进政策改良并确保政策在最大程度上被公众认可和接受。

3 D村组织化参与的成功要素

综上所述，D村在移民过程中形成的以村委会、迁安组织、“三会两组织”三方互动下的组织化参与模式，有效地结合了他组织秩序性与自组织灵活性的优势，相比泛化的公众参与而言具备有序、高效的特点，是一种较为科学的参与机制，适用于水库移民公众数量多、内部矛盾大的环境。然而对D村整个移民参与过程进行回顾可发现，其组织化参与的成功并非偶然，在斯托克构建的有关参与式治理的CLEAR模型中，将促进居民参与的因素总结为5个方面，即：能够做、自愿做、使能够做、被邀请做和作为回应去做[17]，笔者借鉴该模型，将组织化参与在水库移民中成功应用的要素进行梳理，见表2。

表2 D村组织化参与的成功要素

3.1 草根动员下的利益组织化

在D村移民过程中形成的自组织——前期的移民迁安组织及后期扶持中的“三会两组织”，成员均由全体移民自主推选产生，大多在某些方面具备一定的才能或在移民社区中享有较高的威望，具有号召力，因而能在移民搬迁安置以及后期扶持发展过程中发挥重要作用，是将移民分散利益组织化的关键因素。基于自组织成员的草根性，移民通过自组织参与移民过程的行为自然表现为自上而下的方式，改变了以往移民活动中政府制定政策，移民执行政策的单向参与格局[18]，而是通过自组织将移民利益诉求组织化并传达至上层，同时又借助草根动员强化了地方政府的责任意识[19]，使移民诉求能够得到及时响应，进而实现了上下层的良性互动，极大地提升了移民参与效率，保障了移民参与效果。因此，有效的草根动员是实现利益组织化的关键因素，是组织化参与的内在动力。

3.2 较强的主体参与意识

水库移民项目相对于其他项目而言，具有非自愿性、长期性以及大规模性等特征[20]，对移民现有的生产生活造成了极大的影响，如果移民过程中的问题未得到有效解决甚至可能影响到移民后续生计发展，因此在水库移民项目中，移民普遍拥有较强的参与意愿。且随着民主政治的发展及公民意识的觉醒，移民参与公共事务的热情以及权益意识均较之前有较大提升，希望通过与政府的协商沟通，维护自己的正当权益。由此可知，较强的主体参与意识是实现参与的前提，也是水库移民中能够成功应用组织化参与的必要条件。

3.3 多样的制度保障

水库项目建造区域多为经济发展较为落后的山区，移民大多以农业生产为主，移民生存技能欠缺，抗风险能力不足。因此，水库移民在普通移民项目的基础上增加了后期扶持，并且有单独的政策规范。现有政策中都十分重视移民参与。在国内，2006年发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令)[21]以及《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》[22]中，对编制移民安置规划以及移民后期扶持过程中的移民参与都有相应要求；国际上，世界银行特别重视移民工作中的公众参与，并在移民工作全过程中有不同的公众参与要求，亚洲银行强调在移民计划和实施中利益相关者的参与，注重移民计划以及实施政策对移民公开[23]。由此可见，公众参与尤其是移民参与已经成为水库移民项目中的重要部分，法律上的规范制度给项目中的移民参与提供了有效保障，使移民有权利参与移民项目的规划、实施，是实现组织化参与的基础。

3.4 各级政府的大力支持

随着“善治”理念深入人心，公众参与愈发受到上层关注，中国共产党第十九次全国代表大会提出要打造一个“共建共治共享”的社会治理格局，其主要途径是加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的社会治理体制。由此可见“公众参与”在整个社会治理体系中占据重要地位，是加强和创新社会治理的有效手段。组织化参与作为公众参与的重要形式之一，是实现政府治理与居民自治之间良性互动的有效模式，可在过程中推动政府职能转变，实现由“全能型政府”向“服务型政府”转型。因此，在D村移民实践中政府发展该模式的意愿较强，在过程中提供了多种支持，成为组织化参与的重要外在动力。

3.5 前后期的良性互动

组织化参与理念贯穿于D村移民活动全程，从利用基层自治组织表达意见到自组织的成立，过程中充分体现了移民公众参与意识以及能力的提升。在移民安置阶段，移民通过他组织以及自组织之间的互动，其利益诉求得到政府的切实回应，并显著地感受到自身参与对政府行动的影响，这在无形中培育了移民的参与能力与公共精神[24]，使移民感受到被重视，参加公共活动的积极性更强。在后期扶持阶段，移民发展意愿强烈，在政府支持下，成立了民主议事会、民主监事会、民事协调委员会以及其他经济组织、社会服务组织，再次以组织化参与形式整合后期扶持发展阶段移民分散的利益诉求，积极参与移民社区治理，并取得良好成效。由此可见，组织化参与具有一定的灵活性，可随现实动态调整。前期组织化参与中形成的参与意识以及参与习惯与后期移民参与形成良性循环，使组织化参与完成了从自发向自觉的转化。

4 结 语

在我国经济高速发展的现今，水库建设活动依旧必要，当该项目引发的移民活动不可避免时，如何在过程中实现和谐移民、高效移民、可持续移民是值得人们不断探讨的问题。在南水北调中线工程中，丹江口库区D村在巨大工程压力下，实现了“四年任务，两年完成”的移民安置目标，并在后期扶持发展中取得了优异的成绩，其中组织化参与的力量不容小觑。实践证明，在水库移民组织化参与下，移民利益得到充分的重视，并可根据需求差异选择通过他组织、自组织或两者结合的方式及时反映自身诉求；过程中移民群体的公民意识以及参与积极性被充分调动，并在后期的扶持发展阶段发挥重要作用，极大地促进了水库移民的可持续发展；此外，政府治理与居民自治之间的良性互动经验可为我国建立共建、共治、共享的社会治理格局提供借鉴。但值得注意的是，组织化参与在水库移民中的成功应用具备一定的要素优势，在该模式的具体实施过程中需要实施者根据项目自身条件对该方式进行相应的调整，以便更好地适应项目需求，进而实现保障移民权益及提高项目效率的双重目标。