水利部国库集中支付制度改革有关问题分析

向梁欢

(水利部预算执行中心，北京 100053)

国库集中支付制度是指建立以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为主要形式进行资金缴拨的财政国库管理制度。我国自1998年启动预算编制改革后，国库集中支付制度的改革也逐步启动，2001年将实行国库集中支付制度改革确定为我国“十五”期间财政支出改革的重点。国库集中支付制度改革把财政资金由传统的层层划拨，改为根据预算批复情况由国库单一账户直接下达，规范了财政资金拨付渠道，强化了预算执行力度，提高了财政资金的使用效益。中华人民共和国水利部是我国首批实施国库集中支付制度改革的试点中央部门之一，自2001年参与改革以来，取得了较好的成效，为提高水利财政资金效益、保障水利资金安全、提高财务管理水平等起到了很好的作用。

1 水利部国库集中支付制度改革现状

a. 改革实施范围广。10多年来，水利部一直积极推动国库集中支付制度改革的深化发展，只要具备改革条件的单位均纳入国库集中支付制度改革范围。截至2017年底，水利部参与国库集中支付制度改革的单位共341家，管理级次延伸到5级(见表1)。水利部是中央部门中少数几个改革单位级次延伸至5级的部门，基本实现了财政部确定的“横向到边，纵向到底”的国库改革目标。

表1 水利部参与国库集中支付改革单位统计

b. 资金支付量增加显著。2008年以后，为进一步促进经济发展，国家采取了扩大内需的举措，水利基础建设不断加强，水利投资规模逐步加大。2010年底，《中共中央、国务院关于促进水利改革发展》发布，水利工作被摆上了党和国家事业发展更加突出的位置，水利投资实现了跨越式的发展，水利部部门预算规模逐年增加，国库集中支付的任务量也不断加大。2013年水利部公共财政预算当年预算63.95亿元，当年国库集中支付63.48亿元，到2015年这一规模分别是108.55亿元和105.63亿元，2017年这两个数字已攀升至142.67亿元和140.30亿元，5年间分别增长123.10%和121.01%，国库集中支付量增加显著，见表2。

表2 水利部历年公共财政预算及集中支付额

c. 预算执行进度整体提升。预算执行进度是财政资金运行情况的综合反映，是资金使用效益和项目实施进展的重要指标。水利部通过加强督导、建立责任制、预算执行通报等多种措施，督促项目承担单位加快项目实施，加快预算执行，提高资金使用效益。尤其是2012年水利部预算执行考核机制建立之后，预算执行考核结果与单位下一年度预算安排挂钩，并实行一票否决与单位评先评优挂钩，各单位预算执行管理工作进一步加强，水利部公共财政预算总体执行进度持续提升，结转结余等沉淀资金的比例持续维持在较低的水平，资金的使用效益大大提高。

d. 预算执行动态监控机制基本形成。2012年底，水利部印发了《水利部预算执行动态监控暂行办法》，初步建立了水利部预算执行动态监控工作机制。2017年初，根据暂行办法运行情况，结合水利部工作实际，又修订印发了《水利部预算执行动态监控办法》，预算执行动态监控工作机制进一步深化和完善。水利部的动态监控依托于水利财务管理信息系统，监控内容原则上涉及财务基础管理、国库支付、政府采购、会计核算、资产管理、项目管理等各项内容[1]。国库集中支付的动态监控，覆盖部直属预算单位的每一笔授权支付，实现了授权支付资金的全天候、全过程监控，在部直属预算单位中起到了很好的警示作用，防范和化解了一些支付风险，节约了财政资金，提高了财政资金的安全性、规范性和有效性。

e. 预算执行考核机制基本建立。与水利部预算执行动态监控机制同步建立的还有预算执行考核机制。《水利部预算执行考核暂行办法》及修订后正式印发的《水利部预算执行考核办法》，为预算执行考核工作机制的建立奠定了基础。水利部预算执行考核工作，水利部从预算执行管理、资金安全、预算执行进度等多角度，按月度、季度和年度，对部直属预算单位的预算执行情况进行考核，并且根据相应的规定，将考核结果在水利部全部直属单位进行通报，考核结果不仅与下一年度预算安排挂钩，还与单位及领导的评先评优挂钩[2]。通过几年的运行，尤其是对于考核结果运用的强调，使得考核的观念已经深入到水利部各直属单位，各单位抓好预算执行的自觉性、积极性极大提高。

2 水利部国库集中支付制度改革存在的主要问题分析

a. 预算约束力不够。国库集中支付制度改革是和部门预算改革相配套的，国库集中支付的指标控制规则是由部门预算指标控制用款计划，再由用款计划批复额度控制预算单位支出。但是部分单位基于预算执行的考虑，在用款计划的编制上，存在不按照预算项目实施特点，而是按照均衡的原则，简单地把预算指标按照月度均分的问题。通过这种方式编报的分月用款计划，实际上并没有体现出预算对支出的约束作用，有些单位的月度实际资金需求要远远小于该单位编报的分月用款计划，导致一部分财政资金滞留在本单位零余额账户，没有充分发挥财政资金的效益。

b. 对支付进度考核的标准比较单一。水利部的预算执行考核，要综合各单位预算执行管理(包括组织管理、计划预算的批复下达、项目实施、支付管理等内容)、资金资产安全和支付进度3个方面的内容，但是前两项得分占比50%，支付进度得分占比50%。由此可见，支付进度得分，对于各单位的考核结果具有重要的影响。但是目前，对于支付进度得分主要参考实际进度高于或低于规定进度(序时进度)的情况，并没有充分考虑项目实施特点、预算下达的时间等客观因素。如每年7、8月以后追加下达的预算，一方面存在项目本身可能需要跨年执行的问题，另一方面在客观上也并没有全年的执行时间，但在支付进度的要求上，依然按序时进度要求进行，导致这些单位的支付进度考核扣分严重。

c. 信息化程度还要继续提高。国库集中支付制度涉及财政部门、预算单位、商业银行之间工作流程的改变及利益关系的变化，没有功能强大的信息系统是无法实现的。自国库改革伊始，水利部就主动开发了自己的国库集中支付信息管理系统，是少数几个使用自有系统处理国库业务的中央部门之一。但是从目前的情况来看，现有的国库集中支付信息系统并没有从根本上改变过去“半手工、半自动”的工作方式，国库具体工作的处理上依然存在“线下跑流程、线上跑数据”的情况，很多业务依然以纸质凭证为依据。根据财政部的工作计划，中央预算单位国库集中支付的电子化改革势在必行，不仅仅是工作流、信息流，资金流也将会整合在新的国库集中支付系统中[3]。在这一大趋势下，水利部国库集中支付业务如何应对未来电子化改革的需要，还需要进一步的深化研究。

d. 人才队伍建设需要进一步加强。①人员不足、人手紧张，基层单位财务工作人员多是一人承担数责，工作任务繁重；②对国库支付改革的理解和政策要求还有不到位的现象，尤其是新的要求和规定出台后，对于新规定和新要求的学习和贯彻落实滞后，如2017年关于直接支付的标准发生了变化，部分单位财务人员在执行上就出现了偏差；③责任意识和风险意识还要继续加强，从监控发现的疑点看，有较高比例的问题是由于工作人员疏忽，错误填写凭证等导致的，这些都反映出财务人员队伍建设中的问题。

3 进一步深化水利部国库集中支付制度改革的意见和建议

a. 强调预算编制，强化预算硬约束。预算单位在编报预算时，要严格坚持实事求是的原则，充分考虑项目建设的内容和特点，将项目建设的每个环节都纳入预算编制之中，对项目预算规模进行合理的计算，避免经验主义，保证预算编制的科学性和精细化[4]。在支出环节，水利项目的开支内容必须以项目预算为准，强调预算的硬约束，严格按照预算支出明细控制开支。

b. 注重项目研究，加强资金支付的计划性[5]。水利项目一般都有自己的建设特点，如水利工程建设项目一般汛期不开工，而应急度汛、防汛抢险项目则集中在汛期开展，一些高寒地区的建设项目，开工建设受季节影响明显，冬季冰冻不能施工等。掌握了这些特点，就能有效预测资金使用需求，有计划、有区别地编报用款计划，而不是简单地把预算金额按月份均分，这样能更有效地调节支出，提高资金使用效益。

c. 优化考核制度，建立更全面的考核体系。在以序时进度考核为主的前提下，可适当考虑增加对各单位编报用款计划完成情况的考核。各单位编报的分月用款计划，实际上是该单位当月可用额度的总和。各单位在充分研究项目执行特点的前提下，应科学预测资金需求规模，准确编报分月用款计划。考虑对按序时进度考核和按用款计划完成情况考核所得到的分值，分别赋予50%的权重，加权计算支付进度考核得分，使得支付进度考核更符合单位实际和水利项目的执行特点。

d. 顺应电子化改革要求，提高信息化水平。2017年国务院第五次廉政工作会议要求“加快推进国库集中收付制度改革，推行电子化支付方式”，国库集中支付电子化改革在全国省级部门全面推广实施之后，中央部门的国库集中支付电子化改革已初步启动。水利部国库集中支付的信息化提升，既要考虑满足现有的工作需求，也要考虑适应未来电子化改革的要求，改变“纸质的即是安全的”这一传统观念，打破数据壁垒，实现国库模块与预算模块、支付模块、监控模块、考核模块等模块之间的信息交换、信息共享和业务协同，加强标准化管理，切实构建有利于资金安全的防护网，打破预算执行时间和空间的限制，深化和完善国库集中支付电子化管理[6]。

e. 加强队伍建设，提高从业人员的业务水平。要加强培训，紧紧围绕国库改革新规定、新要求，加强对国库从业人员尤其是基层业务人员的培训，确保国库从业人员正确掌握国库集中支付各项政策和运行机制，进一步提高国库集中支付实际操作能力。充分发挥上级主管单位的管理职责。上级主管单位必须做好传帮带，在具体的业务实践中加强管理、指导和监控，共同提高国库集中支付业务水平。

4 结 语

国库集中支付制度改革是整个财政管理制度改革的有机组成部分和重要内容，水利部自2001年作为首批中央部门试点单位参与国库集中支付改革以来，取得了较好的成绩，但同时也存在预算执行的精准性不够、支付进度的考核标准单一、信息化程度仍然需要提高、人才队伍建设需要继续加强等问题。针对上述存在的问题，建议从强化预算编制入手，加强对水利项目预算执行特点的研究，以改进支付进度考核体系、提高信息化程度等为手段，进一步加强人才队伍建设，不断推动水利部国库集中支付制度改革深化发展，为水利事业发展大局服务。