电力建设项目建设征地流程探讨及建议

李小松 赵颖博 王 真 方 勇

（国网河南省电力公司新野县供电公司，河南南阳473500）

0 引言

随着近年来电力建设项目依法合规要求的不断提高和土地管理政策的日趋收紧，涉及征地的电力建设项目在项目征地、权证办理等工作中经常遇到各类难题，碰触各类土地政策红线。新野县供电公司近年来先后协调建设了500 kV南阳南变电站、220 kV新野西变电站、110 kV上庄变电站等输变电新建工程，通过土地部门按照公共事业项目单选址用地需求申报、土地划拨等程序顺利取得有关权证。

本文就结合实际办理中的政策敏感点和处理方法进行专题探讨分析，希望对电力项目的顺利落地实施提供一些有益的帮助，积极提高电力建设项目征地及权证办理的效率，大大提升电网建设效益。

1 电力建设项目建设征地程序

电力建设项目的全过程按照工程建设管理程序可分为规划选址阶段（含可研）、项目前期阶段、工程前期阶段、工程实施阶段、权证办理阶段，涉及的政府职能部门有土地部门、规划部门、林业部门、水利部门等，其中林业部门主要是涉及林地类项目的调整和有关政策，属于个例，本文不再探讨。本文主要按照常规项目考虑土地、规划政策的影响并进行问题分析。根据近年来工程建设实际和有关程序，将电力建设项目征地流程（图1）简要归纳如下，并对关键环节进行探讨分析。

1.1 规划选址阶段

在项目规划选址阶段不仅要求对变电站落点的技术经济指标进行比选，还应积极与当地政府沟通，准确了解当地社情民意。特别需要关注被征地农民的民族成分、是否同意项目建设、人均耕地面积、当地干群关系等信息并进行综合分析，征求意见的主体是乡村两级政府，要尽量规避后期征地过程中因引发历史遗留矛盾等引起阻工等恶性事件发生，从而影响工程建设进程。

图1 电力建设项目建设征地工作流程图

在选址阶段务必要关注最新的规划政策和土地政策，土地政策方面要及时结合土地规划积极了解有关信息，避免碰触“基本农田”政策红线。对于选址在“一般农田”或“规划建设用地”的项目要积极通过“规划听证论证”等方式，完成土地利用规划调整。在此环节，建议电网规划部门务必工作前置，及时结合土地规划部门完成土地利用规划修编工作中的“上图上表”工作，积极将站址布点固化到土地规划成果中，为后期项目建设奠定基础。

在市政规划层面，尤其要关注城市规划控制区内的变电站落点情况。与规划部门及时沟通，从站址选择、高低压走廊、管廊规划等方面积极予以配合。特别要关注产业集聚区等新兴负荷增长点的控制性规划，县域普遍存在工业项目“小、急、快”等特点，县域规划执行刚性不足与县域经济对项目的渴求度往往会影响规划项目的实施节奏，建议地方供电部门积极做好信息平台建设，主动避免规划与项目冲突的情况发生。

1.2 项目前期阶段

在此阶段，最重要的土地政策文件就是土地预审文件。该文件既是后续土地手续办理的重要前置条件，同时其也以界址点坐标的形式固化了站址位置，对后续报批及有关手续办理进行约束，应引起属地公司的高度关注。

近年来，在项目核准工作中提出将规划项目选址意见书作为项目核准的前置条件。笔者认为项目选址意见书与土地预审意义类似，对于城区或产业集聚内在规划控制范围的项目能更好地保护和衔接，与市政项目结合，但县域经济发展中项目往往存在论证建设周期短、不确定性高等特点，因此对电力项目的效用值得进一步观察和研究。

1.3 工程前期阶段

在此阶段，重点工作分为三项，分别是与县政府签订征地包干费用协议，土地部门牵头做好单选址项目划拨用地报批工作，规划部门办理建设用地规划许可证和规划控制指标意见等支持性文件。

在与政府签订征地包干费用协议的环节一定要全面考虑项目落地需求，费用不仅应包含征地补偿拆迁费用等地方规费，同时也应考虑地灾/压矿评估、建设项目规划评审等咨询费用，建议该项费用在县财政部门在预算外单独立户，专款专用。需要时结合土地、规划等职能部门及时报请政府予以划拨使用，同时办理各类手续，力争合并有关环节，平行开展有关工作，有效提高工作效率。

在用地报批环节，建议积极聘请有资质的咨询单位介入工作。该项工作专业性较强，用地上报审批材料不仅需要“一书五方案”等十余种材料文件，同时还要准备土地听证、社会稳定评估等十六种前置材料。

组卷报审工作周期：完成市土地部门材料审核和市政府行文上报工作大概需要2个月时间，省土地厅流转审批并经省政府行文下发工业项目建设用地批复需要4个月时间。此工作大概半年左右能完成，并需咨询单位全程予以催问跟踪。

在取得省政府工业项目建设用地批复后，可开始在规划部门办理建设用地规划许可证、规划控制指标函等文件。在此项工作中，规划部门往往要求编制工业用地项目建设规划成果并予以评审。该成果主要是对变电站外观、容积率等指标进行说明，需要有资质的规划设计单位予以编制，同时费用较高。变电站工程建设概算中无此项费用，但此项原因会影响办理建设项目规划许可证以及后期的权证办理。

1.4 工程实施阶段

该阶段主要工作为土地征收和地面附属物拆迁赔偿。该项工作应紧紧依靠政府来开展，工作的主力军是乡村两级政府。工作中应坚持“设计定量、政府定价”的原则，按照地方拆迁补偿及征收标注予以谈判实施。电力施工部门在此项工作中决不能另起炉灶、随意抬价，这将为后期工程实施留下很多矛盾。“边角地”处理问题应重点关注，在沿袭历史征地规则“路量中心沟量底”的基础上，积极争取优惠政策，统筹考虑各类问题，以有利于后期施工为宜，标准宜宽不宜紧，在尊重事实的基础上以后期建设能够顺利实施为最高原则。

1.5 权证办理阶段

该阶段实施的前置条件是获得省政府的工业项目建设用地批复并完成土地征收，主要协作单位为土地交易部门和不动产登记中心。

主要敏感点：务必关注已取得材料的逻辑性问题，即土地预审、用地批复、勘测定界报告等文书务必与土地面积、界址点、四邻指界等完全吻合。通过权属调查和划拨批复等常规工作后报请县政府予以批复，即可完成权证办理工作。

上述五个阶段，工程前期、工程实施、权证办理工作因为工程建设的统一协调原则往往是平行开展，很难人为予以区分。目前的体制需要建设管理单位、地方供电公司、施工单位思路高度统一、高效协同，才能有效开展电力建设项目建设征地工作。

2 电力建设项目建设征地有关建议

2.1 关于建设周期的建议

电力建设项目新建工程从规划建议、可研、前期核准、初设、工程前期到工程实施等，往往需要三年到五年周期，项目周期过长往往会引发土地预审过期、核准过期等问题，同时在实施阶段因实际建设条件变化引起较多的工程变更，不利于工程项目的管控。随着110 kV以下项目可研、初设审批权下放，统筹考虑各类文件的有效期往往在两年以内的要求，建议工程从可研、核准、初设、投资计划下达到实施竣工全周期控制在三年以内。合理办法是“可研初设一体化”，投资计划与项目前期同期开展，核准后即开始征地并招标开工建设，合并部分环节，减少周期时间。

2.2 关于土地政策问题

发展策划部应及时沟通土地部门完成土地规划和控规的衔接工作，坚决避免在“基本农田”选址的问题。建议土地预审的上报应积极结合地方供电公司，在规划选址阶段要求协调地方政府出具会议纪要进行站址保护和廊道保护，避免后期实施中更换站址问题。另外耕地开垦费问题也越来越敏感，土地部门可能提出将电力项目等同于一般工业项目要求缴纳耕地指标费用，建议协调有关部门下发专门规定解决此类问题。

2.3 关于征求地方职能部门意见问题

在工程项目全过程中只有可研阶段以意见函的形式征求职能部门和政府意见，该程序与工程开工建设间隔时间长，征求意见函并无法律效力，缺少严肃性。建议在初设或合理节点以专题汇报形式召开地方政府、职能部门参加的专题会议并协调地方政府出具正式意见解决工程变更问题。

2.4 关于依法合规建设问题

（1）规划部门提出进行项目规划成果评审，工程无此项费用也无此类安排，导致无法发放工程建设许可证，难以办理不动产证中的房屋部分，建议有关部门积极研究有关政策，明确该类问题如何处理。

（2）关于开工合法性问题，土地报件上报市土地部门，地方职能部门即认可；但实际操作时，合法开工要求拿到划拨手续和用地许可证，前置条件是完成省政府用地批复和收储，即征收土地在开工前至少半年即应“圈院墙”，从目前体制看，在衔接不连贯的这个阶段，对于征收土地的费用、抢栽抢种、站址保护等都缺少合适的操作方法，建议有关部门积极研究政策，提出合适的解决方式。

（3）关于手续办理问题，目前主网项目均以市公司名义办理有关手续，大量精力耗费在证明、委托等环节，目前县公司已上划，建议考虑项目能否以县公司名义进行办理，减少工作内耗。

2.5 关于具体问题处理的建议

（1）征地包干费用在县财政预算外单独立户，专款专用，建议以合同条款形式予以说明，减少工作内耗；

（2）积极聘请有资质的第三方单位完成有关咨询项目，减少因政策不清、不准确引起的工作难题；

（3）适时成立政府牵头的临时工作专班，协同推进征地、手续办理等工作难题。

3 电力建设项目建设有关思考

电网项目依法合规建设是一个永恒的命题，土地政策、规划政策、地方法规等都会制约建设需求，作为电力建设者，需要适时关注政策变化，在上级的正确指导下有效地解决各类矛盾难题。结合县公司的现状，建议积极建立一支“懂政策、会协调、善谋划、敢担当”的工作队伍，同时立足于建立长效工作机制，提高属地协调保障能力，改善电网建设外部环境，充分发挥政府、社会、企业多方优势，有效改善电网建设“大环境”。在工作中，一方面要加强与地方政府的联系，主动上门汇报，争取实质性的政策支持，逐步构建政企联合、深化合作、部门联动、协作高效的工作机制；另一方面要加强与当地群众的沟通，先期登门宣传，引导其通过合规程序实现合理要求。多措并举，来营造电网建设和谐的外部施工环境，逐步形成“企业主动、政府主导、社会协作”三位一体的属地协调保障体系，走出一条确保电网建设依法合规高效推动的成功之路。