机关事业单位内部符合行业特点的工资制度和工资水平研究

□ 何凤秋

一、 行业工资关系的本质分析

（一）行业和职业的关系

行业一般是指其按生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济活动类别，如饮食行业、服装行业、机械行业等；职业是参与社会分工，利用专门的知识和技能，为社会创造物质财富和精神财富，获取合理报酬，作为物质生活来源，并满足精神需求的工作，因此，同一个行业的工作人员，由不同的职业构成。

课题组通过分析认为，“行业”工资关系的本质应该是不同“职业”的工资关系，因此，处理行业工资关系的落脚点应该是处理不同职业的工资关系。

一是从汉语的解释来看，“行业”一词指职业的类别。例如，“三百六十行，行行出状元”这里的“行”即指的是职业。《古今小说·新桥市韩五卖春情》“敢问官人排行第几？宅上做甚行业？”指的也是职业的概念。二指生产作业。例如，《三国志·魏书·武帝操》：“太祖少机警，有权数；而任侠放荡，不治行业。”三指佛教的修持。例如，《颜氏家训·归心》：“以僧尼行业，多不精纯，为奸慝也。”

二是从英语对“行业”的解释来看，“行业”可以解释为“trade”，是指工业、商业的类别；也可以翻译为“profession”，泛指职业。

三是从中央文件的表述来看，行业关系也落脚为职业关系。例如，法官、检察官工资制度改革，提出“开展法官、检察官单独职务序列和工资制度改革试点，是促进法官、检察官队伍专业化、职业化建设的重要举措。要突出法官、检察官职业特点，对法官、检察官队伍给予特殊政策，建立有别于其他公务员的单独职务序列。”

四是从国外对公务员的行业分类，行业关系也体现为职业分类。例如，日本的公务员制度，根据职业的分类，分别设计了行政、专门行政、税务、公安、海事、教育、研究、医疗等不同职业的工资表；德国将公务员工资分别设计为A系列工资表和B系列工资表，其中，A系列的职业包括办公室快递员、司机、文员等；B系列公务员包括旅长、局长、司长等。

（二）行业和职位、岗位的关系

职位（position）是指承担一系列工作职责的某一任职者所对应的组织位置，它是组织的基本构成单位；工作责任大小、工作复杂性与难度，以及对任职者的能力水平要求近似的一致职位的总和，形成“职级（class）”。

职位和岗位存在明显的差异。首先，按照“职位”的定义，职位是组织重要的构成部分，泛指一个阶层(类)，面更宽泛，而岗位则具体得多。职位是按规定担任的工作或为实现某一目的而从事的明确的工作行为，由一组主要职责相似的岗位所组成。职位是随组织结构定的，而岗位是随事定的，也就是我们常说的因事设岗。岗位是组织要求个体完成的一项或多项责任以及为此赋予个体的权力的总和。一份职位一般是将某些任务、职责和责任组为一体，而一个岗位则是指由一个人所从事的工作。

岗位与人对应，通常只能由一个人担任，一个或若干个岗位的共性体现就是职位，即职位可以由一个或多个岗位组成。比如，制造型企业的生产部门的操作员是一个职位，这个职位由很多岗位的员工担任。如果具体到某个工序的，就是岗位了，如钻孔操作员，操作员的职位可能由钻孔操作员、层压操作员、丝印操作员等岗位组成。

基于以上分析，处理行业关系， 应该落脚于职业的工资关系。这是因为：

一是从岗位、行业、职业的关系来看，岗位就是工作的职务与位置，行业是包括职业与岗位，职业就是专门知识与技能的、与工作的结合。

二是从工资管理的分工来看，岗位和职位（级）工资关系更多的是机关事业单位内部的管理和分配，而国家对收入分配的调节更多的应该是整体制度的设计。

三是从我国工资管理的现实来看，我国尚未建立机关事业单位的职位分类制度。国外设计不同类型公务员的工资表，明确各职级的工资水平，这是以职位分类为基础的。而我国尚未建立职位分类制度，因此，直接将处理行业工资关系落脚为职位（级）工资关系，缺少必要的制度基础。

二、建立分行业的工资制度的利弊分析

建立机关事业单位符合行业特点的工资制度，首先要回答的问题是“是否有必要建立分行业的工资制度？”本部分对分行业的工资制度的利弊进行分析。

建立分行业的工资制度的优点包括：一是有利于工资管理的精细化。随着社会分工的细化，越来越要求政府管理专业化的精细化。因此，建立分行业的工资制度，根据不同行业的特点设计工资制度，有利于机关事业单位专业化人才队伍的建设，进而提高公共部门工作效能。二是有利于充分考虑不同行业的特点。不同行业的工作特征是不一样的，因而其人力资本的付酬要素也是不一样的。建立分行业的工资制度，便于充分考虑不同行业的工作特征和付酬要素差异。

建立分行业的工资制度也存在难点：一是在一定程度上打破了统一的工资制度，加大了工资统筹管理的难度。此外，从国外的经验看，虽然很多国家针对某些特殊的职业设计了不同的工资标准，但在工资制度上，也是统一的。二是行业划分的标准难以界定。建立分行业的工资制度，首先要对行业进行科学划分。行业划分过粗，不能充分体现行业的特征，划分过细，设计过细的行业工资制度的成本过高。三是不利于公共部门内部不同行业之间的干部流动。在公共部门内部，干部是可流动的。工资制度不统一，不同行业的干部的工资构成、工资级差、工资管理方式差异会影响干部的部门流动。

根据以上的分析，考虑不同行业的特征，对工资的具体项目进行差异化的设计，采取三种设计模式：一是执行现行工资制度，设置调节性的岗位津贴，对特殊行业进行补贴，针对事业单位某些特殊行业，在绩效工资总量的核定上，予以适当倾斜；二是分重点行业建立不同工资制度与体现行业特征的差异化的津贴补贴标准；三是进行职位分类，在此基础上设计工资制度，体现行业特点。

三、不同行业的工资水平差异化设计的利弊分析

区分不同行业的工资水平的优点：一是能反映不同行业的劳动力市场的人力资源供求变化。机关事业单位的工作人员也是劳动力市场的组成部分，其与劳动力市场的工资水平进行比较的时候，主要是参照可比行业的劳动力市场工资水平。因此，根据不同行业特点确定工资水平，能够更科学地反映劳动力市场的供求变化。二是能够反映不同行业的人力资本差异。不同行业工作人员的人力资本投入存在差异，而这种差异必会反映在工资上。不同行业的机关事业单位工作人员，其人力资本投入也存在差异，例如，大学教授的人力资本投入一般要大于中小学教师，因此，大学教授的工资水平一般应高于中小学教师。三是能够反映不同行业的人力资本补偿性投入的差异。机关事业单位内部不同行业的工作人员的工作环境是不一样的，有长期接触有毒有害物质的检验人员，有长期在公路上工作的交通警察，也有长期在办公室工作的一般工作人员。这些人群的工作环境差异很大，对人的智能或体能损耗也不一样，要在工资上有所补偿。

区分不同行业工资水平的缺点：一是容易出现公共部门内部的行业工资差距扩大。公共部门的工资水平主要参照劳动力市场的工资水平，而劳动力市场上，不同行业的工资水平差异明显，且有扩大的趋势。因此，区分不同行业的工资水平设计，容易出现公共部门内部行业收入差距的扩大。二是容易出现公共部门内部同一职业的工资差距的扩大。按照行业确定工资水平，则同一职业工作人员，仅仅由于所在行业的差异，就出现工资水平的差异，这就出现了新的不公平。例如，同样是人力资源管理岗位，仅仅由于在不同的行业，其工资水平就有差异，这显然是不公平的。从其他国家和地区来看，行业工资水平的差异更多的是考虑不同职业的特殊性。不同行业之间，如果职业是相同的，则执行相同或相似的工资标准，如果职业是不同的，执行不同的工资标准。在这一思想的指导下，各个国家都设计了不同的工资表格。如德国、日本等。

根据以上分析，在考虑机关事业单位整体工资水平的前提下，考虑行业的特征，设计差异化的工资水平。具体包括：一是保持公共部门工资的整体平衡性，避免工资差距的过大；二是适当体现差异性。

四、处理行业工资关系应考虑的主要因素

处理行业关系需要考虑五类因素：地区差异性、工作条件差异性、人力资本投入差异性、国家战略需要、劳动力市场特征。

图1 影响行业关系的主要因素

（一）地区差异性

同一行业，在不同的地区，其工作生活条件、市场竞争状况等都存在差异，因此，处理行业关系，应该注意到地区的差异性。

（二）工作条件差异性

不同行业的工作条件是不一样的。对于一些需要特殊工作条件的行业，需要进行额外的补偿。表现在：一是工作环境特殊，例如，长期接触有毒有害物体、长期与人群隔离、长期在露天工作，以及高空作业、水下作业等；二是工作时间差异，如经常性的加班、倒夜班等。

在这些行业的工作，实际造成职工在工作中需要付出身体（生命）、物质（生活）、精神（心理）等方面的额外消耗或折损，对身体和心理健康有负面影响，从人力资本补偿理论来说，需要对这种额外的损耗给予一定的补偿。

（三）人力资本投入差异性

不同行业对人力资本的需求也是不一样的，对于需要专有性人力资本投入的行业，或者需要更长时间人力资本投入的行业，其人力资本投入的回报预期更高，需要在工资回报上体现差异。一是专有人力资本投入。某些行业，需要专有的人力资本投入，这种“专有性”体现为人力资本具有“排他性”，即一旦脱离这个行业，前期人力资本的价值会大大降低，因此，为了吸引大家向这类行业进行人力资本投入，需要在工资水平上体现差异性。二是长期的人力资本投入。某些行业，特别是人力资本高度密集的行业，需要更长的人力资本投入，这意味着人力资本的成本更高，需要获取更高的回报。例如，高校教师的劳动是对高级知识的归集、传授和创新，要求其从业人员具有渊博的知识、较高的智力水平和创新能力。智力高度密集性，要求高校教师前期人力资本投入很大。这样的投入自然会反映到高校教师的薪酬期望值水平中，高投入要求高收入。

（四）国家战略需要

有一些行业的工作，是由于国家的特殊战略需要，或者是执行国家的特殊政治任务。对于这类国家战略需要的行业的工作人员，国家应该在工资回报上给予特殊体现，以鼓励大家投身这类行业。

一个典型的例子是海洋维权执法队伍。我国的定期巡航始于2001年。2006年7月，经国务院批准，中国海监开始在我国东海管辖海域开展定期维权巡航执法。到2007年12月，中国海监实现了对我国全部管辖海域的定期维权巡航执法，包括黄海、东海和南海等海域。2009年，海监巡航区域北起鸭绿江口、南到曾母暗沙，覆盖到了我国主张管辖的全部300万平方公里海域。目前海洋维权执法人员每人每年平均出海作业时间达200天以上，最多甚至达到350多天。对于这一类肩负特殊政治使命的，而又付出特别巨大的行业，国家尚未出台明确的津贴补贴文件，仅执行水上作业津贴标准，依岗位不同分别为，港内3—6元/天，近海9—18元/天，远洋12—24元/天，这一标准相对较低，应建立相应的维权执法津贴。

（五）劳动力市场特征

劳动力市场的工资水平也是需要考虑的重要因素之一。某些行业，劳动力市场的工资水平远远高于机关事业单位，或者其在一段时间内的增速远远高于机关事业单位，体制内外的工资收入差异明显。在这种情况下，如果不对体制内的工作人员设置更高的工资水平，则体制内的工作人员可能会向体制外流动，从长期来看，不利于这类行业的公共部门人才队伍建设。因此，对于这类行业，应该尊重劳动力市场的工资水平现实，结合公共部门的属性，设置与一般行业有差异的工资水平。

五、政策建议

（一）处理行业关系的制度选择

依据我国工资管理的实际，参照国外的经验和做法，我国处理机关事业单位行业工资制度和工资水平关系可供选择的模式有：

模式一：现有统一的工资制度基础上，在津贴补贴和绩效工资上体现差异。

在制度上，坚持公务员职务与级别相结合的工资制度和事业单位岗位绩效工资制度的大框架下，在水平上，坚持统一的基本工资标准，但对公务员的特殊岗位津贴补贴水平和事业单位的绩效工资水平进行差异化的设计，体现行业差异性。

模式二：设计新制度，探索多样化的工资制度 。

在制度上，保持现有公务员职务与级别相结合工资制度和事业单位岗位绩效工资制度， 对于部分特殊性质的行业（职业），探索建立符合行业（职业）工资分配形式作为补充，如年薪制、项目工资、协议工资等工资制度；在水平上，实行体现行业特殊性的差异化的工资水平。

模式三：进行职位分类，依据行业的特殊性制定工资制度，多种工资制度并存。

在制度上，根据职位分类结果，完全依据各行业的特征设计相应的工资制度，并允许多种工资制度并行存在；在水平上，依据行业特征确定工资水平，实行差异化的工资水平。

以上三种制度选择，主要涉及“制度是否统一”和“差异性如何体现”两个问题。

在制度上，坚持统一的工资制度的优点，一是和现行工资管理体制相适应，二是有利于不同行业人员在部门之间的流动，三是有利于不同行业（职业）人员在单位内部的流动；以统一的工资制度为主体，多种工资分配形式为补充的优点是既维护了工资制度的统一性，避免工资制度的碎片化，又能体现行业的特殊性，体现工资制度的灵活性；多种工资制度并存的优点是能够充分体现行业的特殊性。但这种制度的缺点是：工资制度碎片化，加大了工资管理的难度，容易出现机关事业单位工资收入差距的扩大。

在水平上，坚持统一的基本工资标准的优点是：在基本工资在工资收入中占主体后，有利于合理控制机关事业单位不同行业之间的工资收入差距。水平差异主要体现在津贴补贴和绩效工资模块的优点是，不需要对现有工资制度进行大的调整，即可实现体现行业特殊性的目标；缺点是，既要保持基本工资的主体地位，又要充分体现行业的特殊性，增加津贴补贴和绩效工资的比例，这两者之间存在矛盾，两个政策目标难以同时实现。

综合以上分析，结合我国工资管理的现实，应该通过“制度上，既可以坚持现有的工资制度为主体，多种工资制度为补充，也可以分行业在职位分类基础上设计不同工资制度，在工资水平上，通过津贴补贴项目和水平来体现机关单位的差异，通过事业单位绩效工资水平来体现事业单位的差异，既体现统筹，又体现差异性”的工资制度。

一是机关事业单位继续适用主体工资制度，即公务员执行职务与级别相结合的工资制度，事业单位执行岗位绩效工资制度。进一步完善工资制度，包括建立调查比较制度，充分尊重劳动力市场工资变化特征；调整优化结构，逐步扩大基本工资的占比；建立正常调整机制，定期进行工资水平的调整；加强工资管理，合理控制差距等。

二是国家针对部分特殊性质的行业，如公务员中的法官检察官、人民警察，以及事业单位中的医疗等，在统一制度的前提下，体现职业特点，设计相对灵活的、符合职业特点的工资制度，如年薪制、协议工资制度、项目工资制度等；在水平上，可以由工资管理部门单独设计工资表，明确工资标准；相较于机关单位，不同行业的事业单位的工资水平差异性可以更大一些。应给予事业单位更多的分配自主权，特别是绩效工资的分配自主权，真正有效激励事业单位员工的积极性。

三是完善特殊的津贴补贴项目。可以完善现行特殊岗位津贴补贴制度，针对“苦脏累险”的特殊工作环境职业，设置特殊岗位津贴，并建立特殊岗位津贴的动态增长机制，保持特殊岗位津贴在总工资收入中的合理占比。同时，针对国家战略特殊需要的行业、需要特殊人力资本投入的行业，参照特殊岗位津贴制度，设置相应的津贴补贴项目，服务国家战略需要，合理补偿工作人员的额外教育投入。

四是设置差异化的行业津贴补贴水平。综合考虑特殊行业的额外付出因素、教育投资回报因素、行业的市场工资水平因素，合理选取指标、科学测算差异，作为制定行业津贴补贴水平的基础。

（二）处理行业关系的具体建议

1.加强顶层设计，做好四个统筹

机关事业单位内部符合行业特点的工资制度和工资水平关系，应做好“四个统筹”。

一是统筹不同行业工资关系。不同行业的机关事业单位，虽然其从事的具体工作不一样，但是其公共服务的属性以及对于员工的任职要求，如政治素质，以及办文、办会、办事等能力方面，仍有很强的相似性，因此，不同行业的工资收入差距不宜过大。

二是统筹同一单位内部不同岗位的工资关系。在同一单位内部，由于岗位不同，其能够获得的体现职业特征的津贴补贴的项目和水平也会有差异，而如果这种差距过大的话，会引起单位内部不同岗位的攀比，影响单位工作岗位的调配和员工的流动。因此，要统筹同一单位内部不同岗位的工资关系，既能体现职业的差异性，又能控制合理的收入差距。

三是统筹近期与远期的工资关系。分行业的工资关系构建，应该统筹考虑，分步实施。在近期，一方面要完善现有政策工具，另一方面做好典型行业的试点和评估工作；在长期，要逐步建立分职业的工资关系。工资制度应该分别从长期和短期进行制度的设计和完善。

短期内，一要完善相关工资政策工具，例如完善特殊岗位津贴制度，包括建立特殊岗位津贴类别增减办法、建立特殊岗位津贴的水平正常调整机制、建立特殊岗位津贴的财政保障机制等；落实高层次人才的激励政策；完善绩效工资制度，包括完善特殊行业绩效工资核定办法、完善绩效考核制度等。二要加强典型行业的试点。应该着眼于特殊行业和特殊职业的差异化工资制度的设计和完善。建议以公立医院薪酬制度改革、法官检察官工资制度改革、人民公安警察工资制度改革试点为契机，逐步积累经验，总结问题，并注意制度的实施效果评估。

长期看，应该着眼于职业差异性，建立以职业分类为基础的差异化工资制度和工资水平关系。具体来说：一要依据行业（职业）特点，进行差异化的工资设计，特别是在工资水平上体现行业的差异性。二要维护基本工资在收入中的主体地位；差异化的设计主要体现在津贴补贴的差异性。三要控制合理的工资差距。差异化的工资水平并不意味着工资水平差距过大。应该充分考虑机关事业单位的公共部门属性，合理控制行业工资差距。

四是统筹建立机关和事业单位“联动”的工资制度。机关事业单位同属公共部门，应建立“联动”的工资制度。体现在：①同一类型机关事业单位工资同步调整，原则上每隔一到两年调整一次；②调整幅度大体保持一致，允许某些特殊性质的单位调整幅度大一些；③保持相似职业的机关事业单位工作人员的工资水平的大体一致。对于具有相似职业特点的机关和事业单位工作人员，应该考虑职业的特殊性，保持大体平衡的工资收入水平。

2.完善相关配套制度

构建分行业的工资关系，也要做好配套制度的完善工作。

一是完善分类制度。一要逐步建立公务员的职位分类制度，在现有的综合管理类、专业技术类和行政执法类的公务员分类的基础上，根据三类公务员的工作属性差异，进一步细化分类。二要完善事业单位分类制度，一方面，在事业单位的性质分类上，在公益一类和公益二类的基础上，根据其工作内容、服务的对象等因素，逐步细化分类；另一方面，在事业单位内部的岗位管理上，在管理岗和技术岗的基础上，逐步明确各类岗位的具体工作需求，逐步细化岗位分类。

二是建立行业的工资调查比较制度。按照我国的公务员法，工资调查比较制度是确定公务员工资水平的依据。在确定分行业的工资水平的时候，也要考虑市场的工资水平。建议在建立工资调查比较制度时，考虑行业因素，进行行业比较，反映行业工资变动趋势，为制定机关事业单位行业的工资制度和合理确定工资水平关系提供依据。

三是建立科学的财政保障机制。在财政保障上，建议建立工资转移支付的专门账户，保障工资的支付。针对事业单位，应该结合一类和二类事业单位的不同特征，建立差异化的财政保障机制，对一类事业单位，应该应保尽保，对于二类事业单位，国家在保障基础工资支出的基础上，应该允许单位有一定的自有资金的使用权。

四是建立动态调整机制。行业变化很快，机关事业单位的工作内容也会发生变化，有些行业过去属于特殊性质的行业，但现在不一定属于，反之亦然。因此，要建立行业工资关系的动态调整机制。一要建立特殊行业类别的动态调整机制。建议综合考虑工作环境、人力资本投资、国家战略和市场工资等因素的变化情况，建立特殊行业类别的动态调整机制。二要建立岗位津贴享受人群的动态调整机制。依据行业特殊性设置的津贴补贴项目，要强调其条件性享受的属性，即在岗则有，不在岗则无。三要建立水平的动态调整机制。建议重点根据各行业的市场工资水平变动情况，结合体现特殊性的津贴补贴在总工资收入中的合理比重等因素，建立行业工资水平的动态调整机制。