土壤环境管理政策存在的问题与改进建议

◎文/吴云（安徽省环境科学研究院）

一、土壤环境管理政策体系构成

1.《土壤污染防治行动计划》等核心政策

随着产业结构调整深入推进，大量工业企业被关停并转、破产或搬迁，腾出的工业企业场地作为城市建设用地被再次开发利用，一些重污染企业遗留场地的土壤和地下水受到污染，环境安全隐患突出。为此，以规范工业企业场地再开发利用为主的土壤环境管理政策在“十二五”期间相继出台，如环保部、工信部、国土资源部和住建部联合印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号），国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》（国办发〔2013〕7号），环保部印发《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》（环发〔2014〕66号）等政策。

“十三五”时期，土壤环境管理政策继续完善。2016年国务院颁布的《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），是我国土壤环境管理的顶层设计，是“十三五”乃至今后更长时期土壤环境保护行动纲领。“土十条”明确农业用地和建设用地两大重点，确定“预防为主、保护优先、风险管控”的土壤污染防控思路，提出坚守农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。对农业用地，实行分类管理，按照污染情况，进行优先保护、安全利用、严格管控；对建设用地，严格实施准入管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求，强化暂不开发污染地块的风险管控；对未污染土壤的保护、已污染土壤的风险管控和治理修复，提出了具体要求。为实现“土十条”确定的重点目标任务，2017年，原环保部与各省级人民政府签订了目标责任书；2018年5月，生态环境部等13个部委联合印发了《土壤污染防治行动计划实施情况评估考核规定（试行）》。

可以看出，“十二五”期间的土壤环境管理政策主要立足于规范工业企业场地再开发利用。“土十条”是政策的进一步深化和拓展，明确了农业用地和建设用地这两个土壤环境保护重点，确定了土壤污染防控思路，建立了评估和考核办法，对于改善与农产品质量和人居环境安全密切相关的土壤环境质量，具有重要的指导和推动作用。

2.相关配套管理办法

2017来，生态环境部（原环保部）等相继出台《污染地块土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤环境管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》等三个管理办法，构成了覆盖人居环境、农用地和工矿企业的相对完整的土壤环境管理体系，使“土十条”提出的工作任务、实施程序、责任落实等得以具体化。

《污染地块土壤环境管理办法（试行）》把拟收回、已收回土地使用权的，以及用途变更为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，纳入环保监管范围，明确再开发利用的土地用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的用地作为重点监管对象，明晰各方责任，强化过程管理，对列入污染地块合理确定土地用途，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序。

《农用地土壤环境管理办法（试行）》对各级环保和农业部门的监管责任进行了划分，明确了农用地土壤管理五项制度，并就落实各项制度，对环保和农业部门提出具体要求。

《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》主要是规范和加强工矿用地土壤和地下水环境保护监督管理，防止因工矿企业生产经营活动对工矿用地本身造成的污染、出现新的污染地块。该办法明确了工矿用地土壤环境管理八项制度，对相关制度与其他环境管理制度衔接等提出具体要求。

3.有关技术规范和标准

2014年，环保部先后发布了《场地环境调查技术导则》《场地环境监测技术导则》《污染场地风险评估技术导则》和《污染场地土壤修复技术导则》。这4个导则针对污染场地的环境管理重点环节，从技术上进行了规范。

2014年环保部出台《工业场地环境调查评估与修复工作指南（试行）》，2017年出台《农用地土壤环境质量类别划分技术指南（试行）》《土壤污染治理与修复成效技术评估指南（试行）》《建设用地土壤环境调查评估技术指南》和《企业拆除活动污染防治技术规定（试行）》。这5个技术指南（规定）为土壤环境管理相关领域的有关工作开展，提供了技术规范。

2018年，生态环境部会同国家市场监督管理总局发布了土壤环境质量标准。从2018年8月1日起实施的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618-2018，以下简称《农用地标准》）和《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB36600-2018，以下简称《建设用地标准》），为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供技术支撑。

至此，以“土十条”为核心政策，以相关配套管理办法、有关技术规范和标准等为补充的我国土壤环境管理政策体系基本形成。

二、存在的主要问题

1.土壤污染防治立法滞后，导致土壤环境管理政策的约束力相对不足

《土壤污染防治法》分别在2017年6月和2017年12月经过全国人大常委会两次审议，目前还在修改完善。由于没有国家层面的土壤污染防治立法，以行政法规和部门规章组成的我国土壤环境管理政策，其法律效力和约束力相对不足，难以适应目前的土壤污染防治工作需要。相关政策法规和部门规章都强调落实地方政府主体责任、落实企业责任，但如何建立政府部门责任体系和责任追究机制，如何对企业土壤环境违法行为实施处罚等，还缺少相应的法律依据。

2.现有技术规范还不系统，全过程风险管控体系有待形成

《污染地块管理办法（试行）》和《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》，体现了风险管控思想。新颁布施行的《农用地标准》和《建设用地标准》，对污染物区分了基本项目和其他项目，并分类提出污染物含量的筛选值和管制值标准，使土壤污染风险管控思想定量化。但是，这两个标准并没有考虑污染物的生物有效性，因此，无论农用地还是建设用地，采取什么样的安全利用和风险管控措施，还需要持续的实践探索，需要长期科研监测数据检验其效果，从而才能形成可复制的环境风险管控技术。

对于污染土壤治理与修复来说，《建设用地标准》的风险筛选值和管制值不能作为修复目标值，其修复目标应依据《污染场地风险评估技术导则》《污染场地土壤修复技术导则》等标准及相关技术要求确定，且应当低于风险管制值，这既反映土壤治理与修复的复杂性，也反映《建设用地标准》还有待进一步完善。

3.工作基础薄弱，土壤环境质量监测数据缺乏，增加政策落实的不确定性，也使土壤污染防治的针对性不够强

“土十条”坚持问题导向，设定了有限目标，但要实现相关目标任务，难度并不低。主要原因是，相对大气和水环境污染防治，土壤污染防治工作基础薄弱。目前，只完成国控土壤环境质量监测点的设置，覆盖到县（市、区）的土壤环境质量监测网络要到2020年底前才能全面建成，缺乏能够全面反映土壤环境质量的系统性监测数据，土壤环境质量家底不清。

2005—2013年，环境保护部会同国土资源部组织开展了全国第一次土壤污染调查，2014年4月发布《全国土壤污染状况调查公报》。通过这次调查，初步掌握了我国土壤污染总体情况。根据公报，我国的耕地土壤点位超标率为19.4%，其中，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。全国及各省份“十三五”耕地安全利用率目标、轻度和中度污染耕地实现安全利用面积、重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积及受污染耕地治理与修复面积等重要目标任务，就是依据这次调查结果确定的。问题是，这次调查的精度不够，以污染点位比例折算成污染面积，对市、县而言误差很大，甚至出现一个省的重度污染面积全部落到一个县的极端现象。系统性监测数据的缺乏和精度不够，为各地分解市、县“土十条”目标任务增加了不确定性，导致土壤污染防治针对性不够强。

三、完善土壤环境管理政策的建议

1.完善法律和政策法规

除了《土壤污染防治法》需要及时颁布实施外，目前的一些土壤环境管理政策还需要出台配套实施办法。如《污染地块土壤环境管理办法（试行）》依据环保部门职责，对污染地块（包括疑似污染地块）的管理程序加以规范，对污染地块的环境调查与风险评估、风险管控、治理与修复等，土地使用权人、造成土壤污染责任人、专业机构及第三方机构的责任以及环保部门监管责任等，都予以明确。污染地块的收储、流转、再开发利用等，涉及到环保、国土、规划、经信等多个部门，因此，省级层面应该结合“土十条”等，建立健全相关部门齐抓共管的联动监管机制。同样，《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》明确的工矿用地土壤环境管理制度，还需要细化成可操作性强的技术规范，否则地方环保部门难以执行。

2.加快风险管控体系建设

我国土壤环境风险管控工作处于起步阶段。国家层面的相关要求主要体现在“土十条”、《污染地块土壤环境管理办法（试行）》等部门规章以及新颁布实施的土壤环境质量标准上，指导实践应用的技术规范还很不够，风险管控体系还没有建立起来。除了要从制度层面继续完善，也要建立健全土壤污染风险管控配套体系，解决实施过程中可操作性不强的问题，还要加强土壤污染风险管控专业人才的培养。具有基本的人才储备，加上可操作性强的风险管控政策和配套办法，才能做好土壤污染风险管控工作。

3.健全土壤环境监测体系

贯彻落实“土十条”，推进净土持久战，需要加快健全土壤环境监测体系。一要加快建立全国土壤环境质量监测网络，优化点位设置，解决点位代表性不强、分布不尽合理等问题，建立健全反映土壤环境质量整体状况和风险监控的环境监测网络。二要按照“土十条”的要求，加强重点污染物和重点行业、区域的监测分析。三要统一分析标准和技术规范，整合相关部门信息资源，实现共享。多年来，环保、国土、农业等部门在开展环境调查和工作时，由于服务对象的不同，监测技术规范和评价方法不尽统一，监测点位和监测数据资源未能实现共享。要深化部门合作，特别是在农用地方面，通过长期、连续开展农用地土壤和农产品的协同监测，为农用地土壤环境质量类别划分、保障农产品质量安全提供技术支持。