单位集资房转让协议的效力分析

吴贤钦

摘 要：单位集资房出现于20世纪80年代末90年代初，单位集资房在当时属于新型的住房建设形式，而专门调整单位集资房购买指标转让协议的法律缺位，导致了法院在法律适用上出现了困惑和矛盾。本文探讨了单位集资房购买指标转让协议的效力问题，认为单位集资房购买指标转让协议的效力有效论存在不足，进而分析研究单位集资房在运行过程中存在的法律问题以及应当采取的法律措施和对策。

关键词：单位集资房；购房指标；资格；人身依附性

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0115-03

單位集资房出现于20世纪80年代末，到了20世纪90年代初，全国各地出现了形式多样的单位集资房，不管是政府部门还是其他社会组织，都进行了大量集资建房。单位集资房是由国家和单位承包，实行政府、单位和个人三方面共同承担来进行建设的一种房屋，其房屋的权属由所有集资人按出资比例来确定。单位集资房由职工按照成本价集资建设，产权归职工，但是在补缴土地出让税金前，职工只是享有房屋的部分产权并且在一定期限内房屋也不得上市流通，这个期限一般为五年。在现实生活中，一些人为了赚取利益，对单位集资房购买指标进行转让交易，才引起了各种争议与纠纷。对于是否可以转让单位集资房购买指标这一问题，当前我国的法律法规还没有做出明确的规定，而应当怎样认定该类协议是否有效，只能看该类协议是否违反了《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第52条所规定的合同无效的情形。

一、单位集资房出现的历史背景

西方发达国家的经验说明了，为了解决中低收入阶层的住房问题只靠市场是不行的，必须要有政府的政策倾斜进行帮助，因此各国建立了对应的社会保障住房制度。John F.McDonald在《城市经济原理》这本书中对于美国所专门出台的社会低收入群体、弱势群体保障性政策进行了综述与解析，他认为通过政府的住房保障政策，能够提高就业率和促进城市经济的发展[1]。在我国住房弱势群体购房的现实支付能力与其他群体存在巨大的差距，他们在房地产市场上无法依靠自身的能力进行正常的住房消费，同时住房弱势群体在社会经济、政治生活中往往也处于弱势的地位。我国的单位集资房正是在这样的背景下出现的。我国的单位集资房出现于20世纪80年代。到了20世纪90年代初，全国各地出现了形式多样的单位集资房，不管是政府部门还是其他社会组织，都进行了大规模的集资建房。单位集资房是通过政府相关部门对房产税收、建设用地、房屋建材等方面给予极大的减免和优惠，由单位筹集资金建造而成的。从原则讲，由单位集资所建房屋的产权按照职工出资的比例来确定，同时单位集资房带有福利性质，是单位对本部门住房弱势职工提供的一种福利[2]。

二、单位集资房购买指标及其转让协议的含义、特征与性质

（一）单位集资房的含义与特征

单位集资房是在我国的商品房市场刚刚出现，使用货币购房机制还没有形成之时出现的，是我国计划经济向市场经济转变时出现的住房建设形式。单位集资房是单位为了改善住房弱势职工的住房条件，由政府给予政策倾斜，单位和本单位职工共同出资，再由国家和单位统一建造的房屋。单位根据内部职工的工龄长短、职务高低、业绩大小以及家庭人口多少等诸多因素确定分房标准[3]。单位集资房主要有以下特征。

首先，单位集资房只能在划拨土地上建设。建设单位集资房的土地，采取划拨方式，主要为单位向政府申请的划拨土地中的自用存量用地。通过划拨方式取得的单位集资房土地使用权，没有明确的使用期限，无须支付土地使用权出让金，这在一定程度上体现出单位集资建房的某种公益性与福利性。

其次，购房者必须是本单位职工。单位集资房要求购房者是本单位职工，以双方存在劳动关系为前提。单位集资房购买指标是单位对职工常年工作的一种补偿，是单位对职工发放的福利，以职工的劳动年份和住房状况来确定购房资格。

另外，职工依照集资建房协议，只需缴纳房屋建设成本的成本价，但是不能取得全部房屋产权，只能按照出资比例取得有限产权。单位集资房建设完成后，应由单位出面，向房产局申请统一的房产证，房产证上需注明“经济适用房、划拨土地”等字样。职工想要取得完全产权的话，需要向有关部门缴纳规定的土地出让金，办理房屋产权变更手续。

最后，单位集资房的交易规则适用经济适用房的交易规则。建设单位集资房的土地是行政划拨土地，国有土地使用权属于建设单位，职工只有在职工缴纳土地出让金并办理房屋产权变更手续后，才能取得房屋所有权。但依照规定，想要转让、买卖该房屋需要经过一定期限。购买了单位集资房的职工需要对购房时按成本价所少支付的费用缴纳个人所得税，适用超额累进税率，税率为5%-45%。

（二）单位集资房购买指标及其转让协议的性质

笔者认为单位集资房购买指标是一种资格，是单位根据本单位职工的工作年龄、职务的等级、工作的业绩、家庭总人口数以及职工购房的困难程度等因素综合考虑后，赋予购房困难的职工购买集资房的一种资格。单位集资房只能由符合以上多种条件的特定主体购买，这种性质决定了它与职工的身份紧密相连、不可分割，具有强烈的人身依附性。单位的职工在对集资房进行转让时，集资房可能还没有开始建设，可能正在建设中或者已经建成但没有办理房屋产权转让手续，只是与受让人签署《房屋转让协议书》。协议基本都是约定出让人在取得集资房的所有产权后再向受让人履行房屋的交付以及办理房屋产权变更手续，约定的都是附条件的义务。但因集资建房政策本身的特殊性和相关限制，职工从出卖房屋到取得产权一般要经过一段过渡时期，有的长达数年。单位集资房购买指标转让协议虽然从表面看起来是对购买指标进行转让的协议，但是该协议的签订以转让房屋产权为最终目的。因此，笔者认为应当将单位集资房购买指标转让协议划入房屋买卖合同的范畴，理应适用房屋买卖合同的相关法律法规。

三、单位集资房购买指标转让协议效力的“有效论”和“无效论”

（一）协议有效论

对于单位集资房购买指标转让协议的效力，大多数学者都认为应当认定其效力为有效，现在法院对单位集资房购买指标转让协议纠纷案件的审理中，也判决该类协议有效。多数法院在审理过程中认为该类协议的内容没有涉及《合同法》第52条所规定的合同无效的情形，并且根据《合同法》的司法解释，该类协议虽然违反了《经济适用房管理办法》的规定，但不影响协议的效力。并认为单位集资房购买指标的转让是债权的转让，根据《合同法》的规定，债权的转让是合同当事人所拥有的权利，合同当事人可以自由地对自己享有的债权进行转让。因此只要合同双方当事人在签订合同时双方的意思表示真实一致，合同即成立，并发生双方当事人所期待的结果，对双方当事人产生约束[4]。双方当事人签订协议而产生的约束力，一般情况下都会被法律认可，从而产生法律上的约束力。即使不被法律认可，该协议也是双方当事人的真实意思表示，也具有事实上的约束力。

（二）协议无效论

对于单位集资房购买指标转让协议的效力，有些学者认为应当认定为无效，主要观点及理由如下。

观点一及理由：单位集资房购买指标转让协议违反了与经济适用房有关的法律法规，应当认定为无效。有学者认为，既然单位集资房属于经济适用房，那么单位集资房指标的转让应适用与经济适用房有关的法律法规。依照经济适用房有关的法律法规，其中对经济适用房的转让做出了很严厉的限制，单位集资房购买指标转让协议违反了其中的强制性规定，因此这些学者认为单位集资房购买指标的转让是法律严厉禁止的行为，因此，该协议的效力应认定为无效。

观点二及理由：单位集资房购买指标转让协议的内容损害了国家以及单位的利益，应当认定为无效。有些学者认为单位集资房购买指标的转让使没有资格获得单位集资房的人获得了单位集资房，使得不是本单位职工的人享受到了本单位发放给单位职工的福利，损害了单位的利益。该协议还使得政府对单位集资房所减免的土地税收费用所应当取得效果与目标落空，损害了国家、社会公共利益。因此，这些学者认为该协议的效力应当认定为无效。

观点三及理由：单位集资房购买指标转让协议的签订没有通知集资单位并得到集资单位的同意。有些学者认为根据相关法律法规的规定，集资职工只能获得集资房的部分房屋产权，单位集资房的房屋所有权是由集资单位和职工按份共有，职工如果要对单位集资房进行转让应当通知集资单位并得到集资单位的同意。如果没有经过集资单位的同意，那么根据《合同法》的规定，单位集资房购买指标转让协议无效。

四、单位集资房购买指标转让协议无效的根据与理由

（一）单位集资房的特殊性

单位集资房属于经济适用房的一部分，与商品房有根本性的不同，二者存在很大区别。

首先，需要办理的手续不同。单位集资房建设用地只能是单位自留地或者政府划拨的土地，而商品房建设用地主要通過公开招标、公开拍卖以及其他的方式取得，所以单位集资房建设所需要的手续和商品房开发销售有很大的不同。商品房开发销售需履行较多的行政审批手续，如规划用地许可证、建设规划许可证、开工许可证、土地使用证以及房屋销售许可证等五大证件齐全。而单位集资房建设只需要办理必要的审批手续即可。

其次，销售对象不同。商品房的销售对象可以是任何有购买能力的公民、法人或其他组织，对购买对象不进行任何的限制。通俗地讲，只要你有钱，能买得起，就可以进行购买。而单位集资房是为了解决本单位职工的住房问题才建设的，其销售对象只能是本单位住房困难职工，限制了销售对象。单位要对销售对象进行一定的资格审核，是以福利的形式销售的。由于单位集资房的福利性特征，其购房及所有权主体就应当受到一定的限制，这就使得单位集资房具有一定的人身依附性。由于单位集资房的销售对象只能是满足条件的本单位职工，所以单位集资房不能随意地上市交易。

再次，销售价格存在天壤之别。国家把单位集资房划入经济适用房，限制了集资建设的成本，并减免了土地出让金以及相关税收。在销售价格上，政府对单位拟定的销售价格进行了限制，不允许单位赚取高额利益。而商品房不同，商品房需要缴纳土地出让金，房地产商人要赚取高额利益，政府还收取房屋买卖税，对建筑材料的供应没有优惠，还要受到市场调节的影响，所以商品房的销售价格要远远高于单位集资房的销售价格。

最后，房屋产权的完整性不同。单位集资房因为没有缴纳土地出让金，作为买受人的职工只能占有一部分房屋产权，而商品房买受人是缴纳了所有土地出让金和各种税收的，其能完全地占有房屋产权。单位集资房的买受人想要转让该房产，需要国家补交土地出让金后才能办理房屋产权转移手续。而商品房买受人的房产可自由交易[5]。

（二）单位集资建房的基本宗旨

单位集资建房是职工在本单位工作多年后单位对职工的一种补偿，是单位根据职工提供的劳动力所换来的劳动价值与所得工资之间的差价做出的补偿。单位为了帮助购房困难职工解决住房问题，使用本单位的划拨自留地，由获得购买资格的职工按照成本价共同出资建设而成。在单位集资房的建设成本方面，政府有关部门对集资单位提供无息信贷、建材供应、减免土地出让金及其他税收，但是政府也对单位集资房的销售价格做出了限制。单位集资房的出现，主要是为了解决单位内部收入较低的购房困难职工的住房问题，要求职工先进行集资，然后由单位统一建设，在这个过程中并不存在交易关系，是非市场行为。

综上所述，笔者认为单位集资房购买指标转让协议的效力不能简单地认定为有效，应从多方角度去考虑。笔者认为单位集资房购买指标转让协议应认定为无效，理由有以下三点。

1.单位集资房购买指标具有人身依附性。笔者认为单位集资房购买指标是一种资格，是单位根据本单位职工的工作年龄、职务的等级、工作的业绩、家庭总人口数以及职工购房的困难程度等因素综合考虑后，对购房困难的职工发放的一种指标，也就是单位集资房与职工的身份紧密相连、不可分割，具有人身依附性。《经济适用住房管理办法》中将单位集资房划入了经济适用房的范畴，对单位集资房购买指标发放对象做出了严格的限制，只有本单位购房困难职工才能取得购房指标。一般来说，单位集资房购买指标转让协议在签订时，双方当事人都明知单位与出让人签订了禁止转让的协议，受让人不属于善意第三人，所以单位与出让人签订的禁止指标转让协议将会对单位集资房购买指标转让协议的有效性产生影响。

2.未依法登记领取权属证书的房屋不得转让。《房地产管理法》中第37条规定了七项房产禁止转让的情形，其中第6项为“未依法登记领取权属证书的”。在单位集资房购买指标转让协议签订之时，单位集资房还未开始建设，根本就没有办理房屋产权证书。笔者认为单位集资房购买指标转让协议属于房屋买卖合同，那么根据该条款的规定，单位集资房属于禁止转让的房产。因而单位集资房购买指标转让协议违反了《房地产管理法》之中的禁止性规定，该协议的效力应当认定为无效。

3.房屋的转让应当经过房屋所有权人同意。《合同法》第51条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”职工只拥有单位集资房的部分产权，而不是所有产权，单位集资房属于单位和职工按份共有，想要对单位集资房进行转让，应当需要全部共有人的同意。笔者认为，如果职工在转让单位集资房时未经所在单位的同意，转让协议应属无效。

（三）单位集资房购买指标转让协议“有效论”的不足

在很多集资房购买指标转让协议有效的案例中，法院认为单位集资房购买指标转让协议不违反《合同法》第52条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第4条以及《合同法解释（二）》第14条的规定，并结合行政规章法律效力低于法律为由，判决认定单位集资房购买指标转让协议有效。笔者认为这看似是经过完美的论证后得出的结论，但不是很合理。如果合同不违反《合同法》的规定，但是违反了行政法规、部门规章或者地方性法规的强制性规定，笔者认为不能认定该合同有效。根据法律位阶基本原理，虽然法律效力是高位法优于低位法，但是人民法院不能对低阶位的法律法规之中规定的禁止性规定和强制性规定全部直接否定，因为不是只有高阶位的法律和行政法规才代表着社会公共利益，才能够干涉私人自治权，低阶位的法律和行政法规同样代表着社会公共利益，能够干涉私人自治权，两者都对合同的效力有影响。所以，法院直接用《合同法》第52条第（五）项及其相关司法解释直接认定单位集资房购买指标转让合同有效是存在一定的不合理性。

单位集资房购买指标转让协议的效力之所以存在争议，是由于对该效力的认定没有明确的根据，在我国法律、法规中没有明确规定对该协议的效力应该如何认定，从根本上来说这是我国法制不健全的表现。随着社会主义市场经济的不断发展，往往伴随着很多新的法律问题出现，笔者认为想要解决问题，需要通过制定新的法律法规来进行宏观调控。所以，对于我国现行的住房保障制度，不仅需要政府在政策上提供倾斜，还需完善立法，以法律的形式来保障公民的合法权利。笔者认为我国的立法机关可以在现有的与房屋买卖合同有关的法律、法规中增加对单位集资房购买指标转让协议的主体资格、违反协议的补救措施以及协议双方应当承担的违约责任等规定。当然，也可以在最高人民法院的司法解释中予以规定。通过增加特殊法律规定或者专门的司法解释的方法，来明确单位集资房购买指标转让协议的主要内容和转让双方的主体资格。单位集资房购买指标转让合同的法律地位和实际地位得到肯定，不仅能为实践中该类协议的效力认定提供法律依据，而且能加强规范现实生活中该类协议的签订。

参考文献：

[1]John F.McDonald. Fundamentals of Urban Economics[M]. London：Macmillan Press，1999.

[2]張树森.房屋买卖纠纷释疑[M].重庆：重庆大学，2007：96-97.

[3]钟晓宁.论集资房资格转让合同的效力[D].绵阳：西南科技大学，2014.

[4]杨少南.论无效合同与诉讼时效的适用[J].现代法学，2005，27（2）：92-96.

[5]薛云华.房地产常见问题专家解答[M].北京：中国民主法制出版社，2008：112-113.