高校纪委履行专责监督职责研究

陈江华 邓叶芬 何琳

摘 要：高校纪委转职能、转方式、转作风要求高校纪委的工作进一步聚焦于监督、执纪、问责的主责主业。当前高校纪委履行专责监督职责的过程中存在着机制上，监督责任不明确；认识上，监督定位不清晰；实践中，监督方式较单一的问题。应当从机制上明确纪委专责监督的“专”与“责”、从体系上构建监督的协同化机制、从实践中创新高校纪委的监督方式，使高校纪委的专责监督职责真正落到实处。

关键词：高校；纪委；专责监督

2013年，党的十八届三中全会明确了纪委所应承担的党风廉政建设监督责任。2014年，中纪委十八届三次全会上也要求纪委转职能、转方式、转作风，切实履行监督责任。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》规定纪委是党内监督体系中的专责监督机关。2017年新党章更是明确了纪委是党内监督专责机关，其职责是监督、执纪、问责。与这些实体性规范相对应，中纪委于2017年召开的第七次全会上审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（试行），重点是加强程序审查，从程序上规范纪检机关的监督执纪工作。因此，从整个社会大形势看，纪委的工作规则、工作制度近几年来一直紧随着实际情况在发生变动与调整。这就对纪委如何在新形势下更好地履行起作为党内监督的专责机关的职责，提出了更高的要求和全新的挑战。

一、高校纪委履行专责监督责任的现状

追溯历史渊源，从新中国成立就提出的党风廉政建设责任制中，纪委的监督责任与党委的主体责任一直存在着交叉甚至混同的现象，这在很大程度上导致了纪委成为一个万金油式的部门，许多工作需要纪委介入，但因受专业限制有些工作纪委又不可能完全精通。自党的十八大召开以来，为了改变纪委定位上的这种历史局限性，中央及地方各级纪检机关在不断加强反腐败体制机制创新和制度保障的同时，着重落实中央纪委提出的转职能、转方式、转作风的“三转”要求，这是党的纪律检查工作进入新的历史阶段的一场深刻变革，也是一次重要标志，为纪检机关的改革提出了明确的方向。在这一方向的指引下，高校纪委都能积极响应上级要求，主动开展“三转”。以上海为例，上海所有的高校均将深化“三转”纳入党委重要议事日程，纷纷列出了“三转”清单，退出了不属于纪委主责主业的各种议事协调机构。与此同时，各高校还结合本校的实际，全面研究、梳理纪委书记的职责分工和社团兼职等情况，并及时调整其分工。即上海市所有公办高校的纪委书记均不得分管或协管干部人事、科研、基建、后勤、招生、财务、校办企业、附属医院等与履行监督责任存在利益冲突的工作，不得分管分散主责主业的工作；一律不得在企业（含校办企业）兼职，确因工作需要在社会团体兼职的，按照干部管理权限及相关规定进行审批。通过“三转”，促使高校纪委的定位进一步明确，职责进一步聚焦，那就是逐步回归到监督、执纪、问责的主责主业上来。

随后2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》更是明确了纪委是党内监督体系中的专责监督机关。2017年1月召开的十八届中纪委七次全会，在总结党的十八大以来的工作时指出：“纪委要把自我监督与接受党内监督结合起来，同民主监督、群众监督、舆论监督有机融合，推进纪检监察机关治理体系和治理能力建设”。根据这些精神和要求，各地高校都能结合本校的特点，将文件精神予以落实并展开有益的实践。

但是，在对条例、文件的细化过程中，在从之前的全方位、不分领域、过程式参与监督的工作方式中转出后，高校纪委履行专责监督的抓手似乎没有了，不知该如何去参与监督、怎么监督。这也使得许多基层纪检干部一时没了方向，难以适应定位、工作方式的转变。比如纪委作为党内监督的专责机关，如何理解“党内监督”以及“专责”监督机关的这一定位，又比如在履行监督职责时，可以采取的监督方式应该是怎么样的，如何创新专责机关的监督方式等等，这是摆在我们面前亟须研究解决的课题。

二、高校纪委履行专责监督责任中存在的问题分析

关于高校纪委履行专责监督责任的现状，一言以蔽之，上级纪委的制度规定与指导精神都比较明确，各高校纪委也都能按照上级规定履行自身职责。但是，由于纪委的自身定位正处于“调整、归位”期，因此，仍然暴露出不少的问题。

1.机制上，监督责任不明确

一方面，从高校党委主体责任与纪委监督责任之间的关系而言，自建党以来以毛泽东为核心的党的中央领导集体把反对消极腐败、建设廉洁政治作为一项重要责任，到新中国成立后中央纪律检查委员会的成立，再到改革开放后，管党治党和党风廉政建设开始进入制度化轨道，至2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明确要求，“实行党风廉政建设责任制要坚持党委统一領导”[1]，直至2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》首次规定党委承担全面监督的责任为止，我们可以清晰地看到，党委主体责任的内涵随着这一历史发展脉络及当前反腐倡廉活动的深入开展而得到全新的阐释和深入的拓展。与此同时，纪委在功能定位上一直是党内的监督部门，但一直以来存在着一种倾向，即纪律建设和作风建设只是纪委的事情[2]，与党委似乎无关，这就导致长期以来，纪委工作职能泛化，难以集中精力聚焦监督执纪问责的主责主业。

另一方面，从高校纪委的监督与监察处的监督之间的关系而言，两个部门虽说都肩负着“监督”的职责，但从制度设计上来看，二者“监督”的依据、内容及对象应该是不一致的，纪委是党的机关，其监督重在政治监督，监督的对象主要为党的组织和党员干部；而监察处为国家行政机关，监督的对象主要是行政机关及其任命的公职人员。可是在实际工作中，由于高校的纪委和监察处基本上是合署办公的，实行的是“一套班子，两块牌子”，导致高校纪委的监督工作和监察处的监督工作存在着边界模糊的情况，两种监督常常被等同，甚至于监察处的监督被打上了纪委的烙印，学校师生只要一听到或谈及监督，就认为是纪委在进行监督。

正因为在机制上存在着纪委的监督责任与党委的主体责任不明确、纪委的监督与监察处的监督混同的情况，致使纪委工作的外延不断扩大，纪委承担了很多本该是学校党委或是其他职能部门应该承担的工作。虽然现在上级纪委正在尽力调整纪委的职责定位，但在一时之间，上级纪委已出台的规定基本属于“粗放型”的规定，其本身尚未对新规定进行细化，导致高校纪委在落实上级规定时常有捉襟见肘之感。

2.认识上，监督定位不清晰

高校纪委的专责监督职责受上级纪委与同级党委的双重领导，这既保证了纪委履行监督执纪问责职能的相对独立性，又能充分发挥同级党委的力量进行全面监督，包括调动党的工作部门、党的基层组织、党员的积极性，开展职能监督、日常监督和民主监督。但是这一制度设计上的优越性在目前的形势下，尚未能完全发挥其应有的作用。因为在历史上监督就是由纪委来负责实施的，以至于本应由党委承担的全面监督的主体责任基本上被纪委的监督职责所包揽和取代。久而久之，在人们的思想认识中，监督就是纪委的事情，只要涉及监督，首先想到的就是找纪委，这种思想上的认识，直接导致了监督定位的不清晰，使得监督工作难以形成合力。

3.实践中，监督方式较单一

当前，高校并不是一块净土，从这几年中国纪检监察网站披露出来的高校违纪违法案件来看，金额大、数量多，呈逐年上升和高发态势。从中央巡视组对29所中管高校的第12轮巡视反馈的情况来看，基本上所有高校都存在“四个意识”不够强、大多数高校存在党的建设弱化、全面从严治党不力的问题。这也从一个侧面充分暴露了大部分高校纪委的监督工作仍处于偏宽松软的状态，对高校党的建设的监督、权力运行的监督还存在着远远不够到位的情况。出现这些问题的原因，除了前面提到的机制上监督责任不明确、认识上监督定位不清晰之外，现有高校纪委监督方式的落后也是一个主要原因。从实践中来看，高校纪委的监督方式相对比较单一，强调继承传统多、鼓励改革创新少，长期以来主要是通过列席或参加会议、一般性检查的方式来开展监督，且表现为事中监督多、事前和事后监督少，实体性监督多、程序性监督少，被动监督多、主动监督少的问题。这些监督方式上存在的问题，直接导致了高校纪委的监督常常被牵着鼻子走，头痛医头、脚痛医脚，出问题了、矛盾激化了，才想到去监督，使监督失去了应有的作用。

三、高校纪委专责监督责任的落实

1.从机制上明确纪委专责监督的“专”与“责”

根据《新华字典》的解释，“专”指独一、集中在一件事上，“责”指分内应做的事。专责，强调就是专门所担负的应做的责任和事情。纪委的专责监督，本身体现的就是一个历史发展的过程，2017年将这一专责监督的职责正式写入了新党章。因此，在工作实践当中，我们必须明确纪委的专责监督的“专”与“责”究竟包含什么内容。

首先，“专”要求纪委要明确定位，聚焦主业。换句话说，我们要从机制上，厘清党委主体责任和纪委监督责任、纪委的监督与监察的监督之间的关系。即党委的主体责任重在主导、全面领导整个党风廉政建设工作，承担全面监督的职责；纪委的专责监督职责重在监督的再监督，其制度设计的初衷在于让纪委以一个“局外人”的身份对局内事务进行监督，监察的监督则是对行政部门和其任命的公职人员进行监督，更多是涉及具体业务领域的监督。纪委的专责监督必须以党章为根本遵循，其内容主要有两个方面：一是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况；二是协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。具体而言就是要经常对党员进行遵守纪律的教育，做出关于维护党纪的决定；对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督，受理处置党员群众检举举报，开展谈话提醒、约谈函询；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；进行问责或提出责任追究的建议；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。

其次，“责”要求纪委要敢监督、善监督。专责监督既然是纪委的分内事，就要求纪委要主动担起监督责任，敢于较真，善于碰硬，对监督中发现的问题要敢于“唱黑脸”，敢当“黑包公”，在具有敢担当精神的同时也需要注意工作的方式方法，及时掌握新情况、新问题，紧紧围绕党的十九大报告中指出的六大建设，即政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设，从监督执纪的四种形态出发，综合运用各种方式方法加强监督，提升监督的实效。

2.从体系上构建监督的协同化机制

高校纪委专责监督职责的履行，除在机制上要加以明确之外，还需要从体系上构建监督的协同化机制。所谓协同化机制就是要将党委的主体责任与纪委的监督责任进行协同，形成合力。众所周知，在《中国共产党党内监督条例》所确立的立體监督体系中，党委是全面监督，纪律检查机关是专责监督，党的工作部门是职能监督，党的基层组织是日常监督，党员是民主监督。因此，具体到监督的协同化机制，就是要充分发挥好党的工作部门的职能监督、党的基层组织的日常监督、党员的民主监督的作用，上下一起做好监督工作。比如以我们开展的思想教育、廉洁教育来举例，作为党的工作部门的宣传部所承担的宣传、思想教育工作主要可以表现为正面引导，宣传部要通过加强正面宣传教育，尤其是要注重优秀典型事例的引导，来激励党员干部向典型学习、向榜样看齐；党委组织部则可以充分发挥其在干部选任培养、教育管理方面的主导作用，以日常谈话、党校培训等方式提醒教育干部做到廉洁自律；基层党组织则是可以通过严肃党内政治生活，开展批评和自我批评、严格党性教育和锻炼来规范党员干部的一言一行；党员自身还可以采取自我监督、民主监督的方式，彼此提醒、相互学习、共同提高。这样一来，纪委的专责监督工作也就自然而然做到位了。当然，从纪委本身要履行的专责监督的角度来讲，则要侧重于典型案例的教育，以案说纪，以案示警，重点从纪律和法律上言明纪律红线与法律底线，让人明确什么是可为、什么是不可为，做到警钟长鸣。通过这样一种上下联动、互为补充的协同化机制，才能达到更好的监督效果。

3.从实践中创新高校纪委的监督方式

在新的形势和要求下，在平时的工作实践中，高校纪委必须开动脑筋、转换思路，通过监督方式方法的创新，来切实承担好专责监督的职责。具体来说，可以采取以下几种监督方式。

一是加强日常监督。持续加强招生录取、采购招标、科研经费、基建修缮、财务管理、学术诚信、国有资产管理、校办企业等重点领域的廉政风险预警防控和监督管理工作，坚持推行业务合同与廉政合同的“双合同”制。在监督对象上要加强对高校各二级党组织和党员干部的日常监督，防止出现监督力度逐渐弱化的情形。

二是實施专项检查。根据上级纪委要求和学校实际情况，围绕党风廉政建设和反腐败工作任务落实情况，确定专项检查事项，视情况开展相关监督检查，主要采取重点检查、明察暗访等形式。比如在高校中已尝试开展的校内巡察方式，就是一种维护党的纪律、借鉴巡视经验开展的创新性举措，既是党委主体责任落实的重要抓手，也是体现纪委监督责任的重要方式。

三是落实谈话制度。根据监督执纪的四种形态，第一种形态要成为纪委工作的主要抓手，纪委一方面要建立日常谈话制度，区分对象与部门开展日常谈话，对重点领域、重点部门与重点岗位的人员，要时常拉拉袖子，红红脸，出出汗，将问题解决于萌芽状态；另一方面要建立约谈制度，对巡视、责任制检查或学校专项检查、审计等发现问题较多、群众反映问题较多、违纪违法案件较多的部门，校纪委负责人要约谈有关领导班子或领导干部，提出批评意见和整改要求。

四是听取情况介绍。通过调研、座谈、听取介绍等方式了解校院两级党委落实主体责任和监督责任情况；结合专项检查听取有关招生考试、“三重一大”事项决策等工作的计划安排和实施情况。这种方式还可充分整合多个党委职能部门进行，如上海海洋大学所开展的党委主体责任与纪委监督责任的双责任制联席会议，采取定期召开、专题研讨的形式，既促使了党委主体责任的落实，也使得纪委的监督责任拥有了“眼睛”与“耳朵”，有抓手更有责任和担当。

五是实行信息抄送与材料备案制度。学校会议纪要、重大突发问题处置情况的有关信息、工作专报和信息简报等在印发的同时要求抄送校纪委。与此同时，学校及二级单位党委在落实主体责任中形成的材料，抄送给校纪委备案。既可以从形式上区分党委主体责任与纪委监督责任，又可以从内容上协助党委落实主体责任，从而实现纪委的监督责任。

六是提出纪检建议。纪委在履行监督责任，进行监督检查的过程中发现的问题，经初步核实，发现虽有违纪事实，但情节轻微，不需要追究纪律责任的，可以向有关党组织或行政部门提出纪检建议，建议其完善相关制度，规范管理流程，防范廉政风险。

七是整合分片交叉执纪办案。监督执纪中的四种形态中的后三种形态都涉及党纪处分，在当前高校纪委的工作体制下，针对本校干部的问题线索处置和调查基本上都是由本校纪委直接承担，这就避免不了熟人、人情的问题。因此，整合分片交叉执纪办案的方式正好可以规避这种问题，通过将分片高校的纪检力量进行整合，再分散到非本校去调查和办理案件，可以减少人为因素的干扰，保证办案的质量。

此外，纪委在专责监督的基础上还需独立开展执纪问责工作，对不认真履行党风廉政建设主体责任和监督责任，导致不正之风长期滋长蔓延，或者出现腐败问题不制止、不查处、不报告的，进行责任倒查。实行“一案双查”制度，在查办违纪违法案件同时，一并调查主体责任、监督责任是否落实到位，实施责任追究。

总之，通过上述这些举措，真正使高校纪委的专责监督不仅能落地而且能出实效。

参考文献：

[1]新华社.关于实行党风廉政建设责任制的规定[N].人民日报，2010-12-16（5）.

[2]陈朋举.全面从严治党视域下党委主体责任研究[D].成都：中共四川省委党校，2016：13.