环卫工人的体面劳动实现了吗？——基于15个副省级城市政策文本的分析

徐成浩

“体面劳动”( Decent Work)这一概念最早是在1999年6月由时任国际劳工组织主席的胡安·索马维亚在第87届国际劳工大会上提出的。所谓“体面劳动”，就是指生产性的劳动，即劳动者的权利受到保护、获得足够的收入和充分的社会保护；意味着充足的工作岗位，而且人们拥有广泛的就业渠道。同时他还强调，体面劳动就是要保证广大劳动者能够在自由、安全、公正和有尊严的条件下工作（ILO，1999）。

随着城市化进程加快和环卫行业市场化的逐渐深入，环卫队伍结构发生了深刻变化，行业矛盾逐步凸显，实现环卫工人体面劳动的呼声日益高涨。2012年5月，住建部、人社部、公安部等七部门联合发布了《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见(建城〔2012〕73号）》，要求各地区、各有关部门要切实保障环卫职工合法权益，保证环卫队伍稳定，实现环卫事业健康可持续发展。这一中央政策的出台为环卫工人实现体面劳动提供了政策支持，同时也为各级地方政府的具体实践提供了政策指引。那么，地方政府在保障环卫工人的合法权益、实现其体面劳动方面的进展如何？这一过程中又存在哪些问题？以及怎样进一步完善相关政策以更好地实现环卫工人体面劳动？这些都是各级政府部门在下一步的政策过程中需要考虑的关键问题。据此，本文从15个副省级城市的相关政策文本切入，研究各地方政府在实现环卫工人体面劳动方面的政策现状，挖掘其中值得借鉴推广的经验，剖析现有政策存在的问题及原因，进而提出建设性意见。

一、文献回顾

受历史因素及其“职业特殊性”的影响，环卫工人在生存状况、生活质量等方面依然处于弱势，保障环卫工人的合法权益、实现其体面劳动是当前政府治理和建设服务型政府、推进基本公共服务均等化的内在要求，具有现实性意义。以下主要从环卫工人群体的职业现状及其影响因素两个方面的研究进行文献回顾。

学界现有文献样本中，对环卫工人职业现状的研究多集中在薪资待遇、社会保障、职业身份认同以及工作条件等方面。例如，杨文健、康红梅就指出，环卫农民工的生存困境主要表现在：劳动时间长、强度大而缺少休闲娱乐，薪酬待遇低而生活贫困，安全风险突出而缺乏社会保障，精神紧张而健康状况堪忧等方面（杨文健、康红梅，2011：119-124）。丁百仁则从职业认同的视角进行分析，认为我国环卫工人的职业认同已经达到了“中等化”水平，但仍有一部分低于平均水平，且各维度间差异明显，整体状况不容乐观（丁百仁，2014）。牛喜霞等经实证研究发现，队伍素质偏低、相关保障不足、生活质量堪忧、人际交往缺乏、社会地位低下、心理创伤严重是环卫工人群体普遍存在的问题（牛喜霞、邱静、谢建社，2014：104-112）。刘红升、闫一凡则从作业安全的角度出发，指出环卫工人作业安全保障状况不容乐观,其现状主要表现为：人身生命安全难以保障、身体健康状况不容乐观、心理所受伤害不容忽视、财产安全经常受到威胁（刘红升、闫一凡，2007：67-70）。曹文用“三低”来概括当前环卫工人的生存现状，即工资收入低、社会地位低、劳动环境安全系数低（曹文，2014：291-293）。

而在有关环卫工人职业现状影响因素的研究中，学界的共识是：制度性因素、个体因素以及社会因素是造成环卫工人生存困境的三大主因。如康红梅从社会排斥视域出发，指出环卫农民工因户籍制度设限而困顿于有合同编制的正式工人；社会资本的缺乏和社会组织不完善，导致环卫工人的利益诉求无法实现；并且多维因素致使其文化素养低下，无法获取进阶的技能知识，遭到市场排斥（康红梅，2015：82-93）。谢建社等则认为管理体系的不完善、社会公众排斥以及社会保障不到位是制约新生代环卫工人生存与发展的主要因素（谢建社、江晓贤、陈铮伟，2013：60-66）。刘娇、陈克娥通过对一线环卫工人的生存状况进行调查，指出劳动合同得不到有效地签订与落实、工作环境恶劣、岗前培训不到位、环卫工人的维权意识较差以及市民的素质较差等是造成环卫工人生存现状的主因（刘娇、陈克娥，2012：104-105）。蔡刚则进一步指出，环卫经费来源不足、环卫体制改革尚不成熟是导致环卫工人权益受损的主要原因（蔡刚，2013：30-31）。

综合分析上述文献，笔者认为，现有文献仍存在以下研究空间：第一，现有文献研究主要是针对个案的实证研究或归纳性的综合研究，缺乏获取相关实践概况的政策文本分析式研究；第二，多数研究囿于突出问题及其形塑机制，而较少考虑政府相关举措和改善的进度问题。政府实现环卫工人体面劳动的政策文本研究上的缺乏，将会制约政府部门对我国环卫工人职业现状的宏观把控，进而将影响环卫工人体面劳动的实现程度。公共政策文本作为政策的物化载体，是政府行为正式的、系统的、可追溯的文字记录，形成政府调控和管理行为的真实“印迹”，成为政策分析的事实依据（任弢、黄萃、苏竣，2017：96-101）。对其进行必要的解读、分析与归纳整理，可以更加全面地了解政府在实现环卫工人体面劳动上的进展，进而更好地回答环卫工人体面劳动如何实现的问题。

二、样本选取与研究设计

（一）样本选取

自设立之初，副省级城市就扮演着“试验田”和“领衔者”的重要角色（周靖祥，2014：20-32）。相较于一般城市而言，副省级城市行政级别为副部级，在受所属省份管辖的同时又与中央有着密切的联系，在国民经济和社会发展规划上，副省级城市政府已经拥有了省级政府的权限。因此，副省级城市经济更加发达、城市人口众多、相关政策更为健全，其政策内容既承接了中央政策的宏观指导又从地方实际出发，具有统筹性与现实性。相关的政策信息在其政府门户网站以及相关网站上均可查询，研究对象明确且有较为充足的研究信息，为政策文本分析提供了标准化样本。在此基础上，本文主要从15个副省级城市的官方网站和法律之星官方网站搜索相应的政策文本，具体政策形式包括意见、通知、办法、规定和公告等，并从中筛选出符合“环卫工人”的有关内容，进行整体性分析。其中，法律之星官方网站中省级政策文本较多，以“环卫工人”为主题进行检索，筛选掉不相关信息，截至2017年12月30日，最终获得有效政策文本47篇，其中省级政策文本28篇，副省级城市政策文本19篇。

（二）研究设计

本文以政策作用对象为研究起点，分析挖掘不同对象在实现体面劳动上存在的差异与问题。同时，体面劳动的实现需要借助一定的指标来衡量，国际劳工组织现行的体面劳动衡量指标体系主要包含就业机会、工作的稳定性与安全性、社会保障、足够的工作收入与生产性的工作、合宜的劳动时间、兼顾工作、家庭与个人生活、应摒弃的工作、就业中机会和待遇的均等、社会对话及工人与雇主代表权、体面劳动的经济与社会环境等11 类指标（曹兆文，2012：32-38）。据此，本文选取15个副省级城市的有关政策作为样本，将其同国际劳工组织的体面劳动指标体系进行比对，从中筛选出与实现体面劳动相关的政策内容，结果发现各地的政策内容具有较大相似性，主要集中在工资福利待遇、社会保障、工作环境、社会支持与人员素质五个方面。本文从这五个方面的政策资源关注点出发，并以标准化的指标为参照进行分析（见表1），以了解各地政府在实现环卫工人体面劳动方面的发展现状与问题。

三、副省级城市实现环卫工人体面劳动的政策文本分析

（一）政策适用类群分析

政策适用类群是指适用该政策内容的相关群体，不适用者则被排除在政策范围之外，无权享受相关政策保障。正如迈克尔·沃尔泽所说的那样，“市场通常对所有来者都开放，但那些不具有成员资格的人在市场中是最脆弱和不受保护的……他们往往被排斥在共同体的安全和福利供应之外……他们在集体中总是处于没有保障的位置，总是处于被驱逐、处于一种无穷无尽的危险状态。”（迈克尔·沃尔泽，2009：35）因此，相关政府部门关注在制定保障环卫工人合法权益、实现环卫工人体面劳动方面的政策时适用类群分析便显得尤为重要。

表1：政策资源关注点的评估指标

作为事业单位的环卫部门，如今受到越来越多择业者的青睐，编制内的环卫工人享受着事业单位“从摇篮到坟墓”的社会保障和福利。但据相关资料统计，当今中国社会400多万的环卫从业人员中，八成以上却是进城务工人员，他们多是通过熟人或社区推荐的形式完成就业，被排斥在编制之外且没有签订相关劳动合同，属于“临时职工”。这就意味着这部分“编外工”“临时工”无法享受像正式环卫工人那样的荣誉、权利和保障。这在一定程度上激化了环卫行业的内部矛盾，导致了环卫工人流失率高等问题。

本文从政策适用类群的维度对15个副省级城市的相关政策文本进行对比分析，发现各副省级城市在制定环卫工人权益保障政策时存在适用类群的差异，大体可分为明确表述型与未明确表述型两个大类，具体又可细分为合同制环卫工人与非合同制环卫工人两大类群（见表2）。例如：大连、深圳两市在制定相关政策时就明确指明政策适用类群为正式编制外非合同制环卫职工群体，针对环卫队伍的突出问题，精准发力，着力解决编制外环卫临时工群体的权益保障问题，以实现其体面劳动；而武汉、杭州、广州、宁波等市颁布相关政策的适用类群则仅限于劳动合同制环卫职工群体，而并未涉及非合同制职工；沈阳、长春、哈尔滨、青岛等7个副省级城市相关政策的适用类群则涵盖了整个环卫工人队伍，并要求各用人单位同环卫工人签订劳动合同。这表明，大部分副省级城市在政策适用类群方面存在共性，既涵盖了合同制环卫正式职工群体，也涵盖了非合同制环卫临时职工群体，做到了全覆盖。另一方面，这种未明确表述型的政策，在执行过程中也可能会出现执行偏差的问题。政策适用类群的这种模糊性给政策执行者留下了很大的自由裁量空间，这就可能使得政策在执行过程中由于主观或客观因素的影响而偏离既定政策目标，从而达不到预期的政策效果。

表2：各副省级城市政策适用类群对比

（二）政策资源配置的倾向性分析

当前，环卫工人作为城市社会的底层劳动者，似乎常常获得“关爱”，各大媒体上关爱环卫工人的新闻屡见不鲜，但环卫工人群体最需要获得的公平职业对待却没有得到切实关注。首先，收入与劳动付出严重不符。他们干着最脏、最累的工作，但由于技术含量低，导致工资待遇较差，基本工资在城市最低工资线附近浮动。其次，工作环境上缺乏基本保障，工具基本上还是多年前的老四件——扫帚、铁锹、撮斗和手推车，机械化作业程度低，缺乏休息场所。再次，他们的社会保险、定期体检等社会保障也相对不足。除此之外，由于环卫工人队伍整体素质普遍偏低，在现实生活中被许多城市人视为没文化、素质低、外表脏的“次等公民”，致使其社会融入困难。这些问题制约着环卫工人生存现状的切实改善，使其无法真正实现体面劳动。因此，如何重点解决好这几方面的突出问题，使环卫工人能够真正有尊严地工作，便成为相关政府部门制定与执行政策的重中之重。

通过对比分析可以发现，目前各副省级城市出台的相关政策文本中政策资源的关注点也主要集中在以下几个方面，即：工资福利待遇、社会保障、工作环境、社会支持与人员素质（见表3）。所以，本文将着重从这五个方面对各副省级城市实现环卫工人体面劳动的政策内容进行对比分析，以探究当前环卫工人体面劳动的实现进度及存在的问题。

1.工资福利待遇

工资福利待遇是环卫工人生存困境中最需要解决也是最根本的问题，因为经济收入决定了其在社会中的地位，影响着其消费水平和生活质量，进而也就制约着其自身素质的提高。因此，如果这一根本问题得不到有效解决，体面劳动的实现也就无从谈起。在工资标准方面，深圳、广州、厦门、西安等市的做法是提高环卫工人月基础工资最低标准。如深圳市《关于进一步改善环卫工人待遇实施细则的通知（深府办〔2017〕4号）》中就强调，“环卫工人基础工资按不低于当年度本市最低工资标准的110%确定，逢政策性调整最低工资标准时，应当于新的最低工资标准实施日始当月相应调整其基础工资”。哈尔滨、杭州、青岛、大连等市则实行环卫工人工资正常增长机制同时落实岗位补贴。如大连市人民政府办公厅《关于进一步改善和提高环卫职工工资福利待遇的意见（大政办发〔2013〕91号）》就指出，“环卫职工收入3年应当逐步达到本市社会平均工资标准水平，并建立正常增长机制”。在福利待遇方面，各市也都根据实际情况因地制宜，主要包括发放高温补贴、提供免费早餐、建设休息站等。由此可以看出，各副省级城市在提高环卫工人工资福利待遇方面的具体举措虽有所差异，但都对这一问题进行了不同程度的关注与改善。

表3：各副省级城市环卫工人公共服务政策的资源关注点

2.社会保障

当前，环卫工人的社会保障缺失比较严重，绝大多数环卫工人没有同用人单位签订劳动合同，这就意味着他们只是“临时工”，不能像正式职工那样享受所谓的“五险一金”。导致这一问题的一个重要原因就是我国的户籍制度，这种制度设置和安排形成和固化了城乡二元制的社会格局，使得农民工被排斥在城市劳动者的社会保障制度之外。对此，广州、大连、济南、武汉等10个副省级城市积极探索，在相关政策中明确要求用人单位与环卫工人签订劳动合同，为环卫工人办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险手续，做到应保尽保并足额缴纳社会保险费。其中，杭州市人民政府办公厅在《关于进一步解决环卫工人实际困难保障其合法权益的意见（杭政办〔2008〕14号）》中还强调，要为签订一年以上劳动合同的环卫职工缴纳住房公积金，并规定缴纳标准不得低于基础工资的5%；广州市则落实环卫工人的子女义务教育，通过积分制促进环卫工人的户籍身份落实。这表明，社会保障是各地方政府在实现环卫工人体面劳动过程中的一个重要政策落脚点，对其给予了比较大的政策资源倾斜。这其中，广州市的做法值得借鉴，因为它从根本上突破了传统的户籍制度对环卫工人的限制，使其能够享受到和城市劳动者同样的社会保障。

3.工作环境

“宁愿自己一身脏,换来城市家园美”，环卫工人在保持城市环境的整洁优美、维持城市的文明形象、促进城市经济发展等方面付出了辛勤的努力，为市民营造了一个舒适、整洁的生活环境。然而，环卫工人在维护城市环境的同时自身却处于恶劣的工作环境之中。目前，我国环卫行业的机械化程度还比较低，多数环卫工作还要靠体力劳动，尤其是一线环卫工人，经常身处日晒雨淋的工作环境之中。同时，环卫工人面临的工作风险较大，交通事故、被人殴打的情况时有发生。目前，在改善环卫工人工作环境方面出台相关政策的副省级城市有广州、哈尔滨、西安、杭州等11个城市，主要是通过推进机械化作业、提高机扫程度、建设休息站以及为环卫工人配备专用服饰等措施来改善环卫工人的作业环境。例如，哈尔滨市《城市环卫作业人员安全保障条例（哈人发〔2014〕1号）》中的“环卫作业单位应当加大机械化作业设施、设备的投入，减轻环卫作业人员劳动强度，提高作业效率和安全系数；环卫部门、环卫作业单位应当保证环卫作业人员工间休息，根据有关规定设置环卫作业人员休息用房，为环卫作业人员工间休息及车辆停放提供条件；市环卫部门应当和公安交通管理部门共同制定具备警示作用的我市环卫作业人员专业标志服装以及环卫作业设施、设备的标准。”这些措施较为全面地改善了环卫工人的作业环境，可以有效提升环卫工人的工作效率和工作安全程度。

4.社会支持

在媒体语境与官方话语体系里，环卫工人常被赋予各种光鲜靓丽的称号，如“城市美容师”“马路天使”等。但在现实生活中，由于历史与现实原因，环卫工人的社会认同度却处于较低水平，其社会声誉较差，职业尊严经常受到公众的贬低与忽视，这严重影响了环卫工人的职业认同，不利于其体面劳动的实现。现代社会中，职业能够为个体提供一种非常重要的身份，职业认同与个人的职业决策、职业探索和职业成功等都有密切的联系,当然也关系到一个人在当前复杂的职业环境中的适应性问题（高艳、乔志宏、宋慧婷，2011：47-53），低水平的职业认同破坏了环卫队伍的稳定，不利于环卫行业的可持续发展。因此，增强社会支持，提高环卫工人的职业认同尤为重要。这不仅需要加大宣传力度，还需要凝聚各种社会力量，为环卫工人营造一个良好的社会环境。哈尔滨、大连、西安、杭州等9市在此问题上采取的共性措施是加强宣传教育，通过“环卫工人日”、文艺汇演等活动，在全社会形成人人自觉维护清洁环境的良好风尚，营造关心环卫工人、尊重环卫工人劳动成果、支持环卫工作的良好氛围。此外，西安、宁波等市还积极开展各种技能培训，如职业技能培训、职业道德培训等，落实全员培训制度，以提高环卫工人自身的职业认同。但是，在社会支持方面，有的地方政府还未意识到其重要性，相关政策资源配给不够充分；而且政策内容也主要集中于增强社会支持方面，在提高环卫工人自身的职业认同方面相关政策内容则较为单一。

5.人员素质

随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，大量的垃圾需要收集、处理，需要技能化、专业化的现代化环卫队伍。但在中国，对一线环卫工人的学历要求普遍偏低。根据广州市长陈建华2013年提供的数据，广州市90%的环卫工人为初中或以下学历，而且接受过岗位培训的环卫工人更是少之又少，大多数都没有参加过岗位培训。文化水平偏低与职业培训欠缺是我国环卫工人队伍人员素质普遍偏低的典型表现，致使环卫工人缺乏议价能力且很难从事其他工作。宁波、青岛、长春、成都等6市在这一方面提出了较为完善的政策措施，主要包括通过各种形式的安全教育培训、专业的技能培训以及工作标准的规范化来提高环卫工人的专业文化素质；强化职业知识的普及与交流；开展技术比武活动等几方面措施。如宁波市《关于印发进一步加强市容环卫行业管理实施意见的通知（甬政办发〔2014〕70号）》中就强调要强化技能培训，“建立环卫行业职业资格评定机制，鼓励环卫工人参加相应等级的职业技能鉴定，完善职业资格激励政策，充分发挥职业资格在考核和工资分配中的杠杆作用。建立环卫行业培训资金保障体系，各级政府要把环卫工人职业资格培训、技能培训等资金纳入年度财政预算。”相对而言，其他副省级城市在这一方面基本还处于政策空白阶段。

通过上述政策资源配置倾向性分析，可以发现，各副省级城市在工资福利待遇、社会保障和工作环境方面存在较大的政策资源倾斜，其中有关工资福利待遇的政策已经实现了全覆盖，这同当前环卫队伍所面临的突出矛盾不无关系。相比之下，在环卫工人的社会支持与人员素质方面，各地政府投入的政策资源则相对不足，且差异较大，表明这类问题还未形成共识，有着较大的完善空间。

四、完善建议

在既有成绩的基础上，现针对各副省级城市政策文本中的不足，提出以下几点建议。

（一）明晰政策适用类群，消除执行偏差

各副省级城市在制定政策时需明晰政策适用类群，扩大政策适用范围，以消除由于适用对象模糊而导致的政策执行偏差。针对当前大部分环卫职工属编外人员，且劳动合同签订率低的问题，在接下来的政策制定与完善过程中要扩大适用范围，着重关照编制外未签订劳动合同的环卫职工群体，并建立长效机制，逐步将其纳入公共服务保障体系，使他们也能拥有正式职工的福利待遇与社会保障，从而更好地享受这份工作带来的尊严，真正实现体面劳动。

（二）合理配置政策资源，软硬兼施、双管齐下

当前政策资源主要集中在提高工资福利待遇、完善相关社会保障、改善工作环境等硬件措施方面，而在像增强环卫工人的职业认同、提升环卫工人队伍的整体素质等软件措施方面却发力不足。下一步，各地方政府部门需统筹配置政策资源，对已相对完善的政策内容应减少关注，避免某些领域获得重复支持，导致资源浪费；而对有较大完善空间的政策内容则需加大倾斜力度，以完善、强化相关政策，实现均衡配比。同时，政策资源的配置还需要考虑合法与合情的问题，当前社会背景下改善环卫工人的生存现状是必须的，但应强调改善的适度原则，不可过度，以免给予其过多的关注，从而打破既有社会均衡，导致矫枉过正，引发新的社会冲突。

（三）各副省级城市之间应相互取长补短，形成长效政策学习机制

通过上述分析可以看到，各副省级城市的相关政策或多或少都存在漏洞，并不健全。接下来各级地方政府的政策建设应摆脱“闭门造车”模式，不能只依赖于本地资源和已有经验，而应关注其他地方政府实践经验的传播与扩散，做到相互之间取长补短，形成长效学习机制。但在学习的同时也应注意协调性的问题，需结合当地实际，学习借鉴适合自己的政策内容，不能生搬硬套，只有这样才能使相关政策日臻完善。

五、结语

通过对15个副省级城市关于实现环卫工人体面劳动政策的对比分析，可以看出地方政府部门在保障环卫工人合法权益、实现其体面劳动方面已取得了长足进展，政策体系也日臻完善。环卫工人的生存现状得以改善固然可喜，但上述相关政策文本分析也充分表明，当前地方政府在政策制定上仍然存在漏洞，有失偏颇。具体表现为：适用对象不甚明确，政策资源配置不当等。地方政府应该清楚地认识到改善公共服务、保障民生是一项长期的、艰苦卓绝的工程，并不是一时的运动式治理就可以解决的社会问题，要做好打攻坚战的准备，在实践中不断积累经验，以完善其政策体系。