改革开放40年首都农民工社会管理政策：演变、反思与前瞻

李 帆 冯 虹

一、引言

自党的十八大以来，关于农民工服务工作的顶层设计和政策体系不断完善，各地区、各部门在农民工市民化、就业、权利保障、公共服务、户籍改革等方面制定了一系列配套政策。尤其是北京，随着非首都功能疏解、京津冀协同发展进程的不断推进，势必带来大规模的流动人口的迁移，而制度的设计和政策的导向作用在人口流动的规模和方向上扮演着极其重要角色（文军，2004：32-36）。那么，作为农民工主要聚集地的首都北京，在人口调控、区域间流动人口的转移以及如何形成合理的人口分布空间格局方面应作出怎样的调整，面对当前我国社会管理新的形势（郑杭生、黄家亮，2012：1-8），未来针对流动人口的社会管理政策的导向会是怎样，都亟待面对现实做出回应。

改革开放以来，伴随着首都社会经济的快速发展，大量农村剩余劳动力涌入北京，逐渐形成了北京市的农民工群体①在梳理北京市政府文件中，有针对农民工的具体文件，同时也有针对流动人口、外地人员、外来务工人员等的相关文件，虽然在概念上有所区别，但在实际所指的群体中农民工占绝大多数，为了方便研究，本文在概念使用上采用了“农民工”这一表述。。此后，针对农民工群体的社会管理政策制定成为北京市政府的一项重要工作，而随着首都农民工群体自身特点的不断发展变化、社会对农民工群体的认知以及政府社会管理观念与方式的转变，首都农民工社会管理的政策也经历了不同时期的演变。因此，对农民工相关社会管理政策进行梳理，掌握政策变化的轨迹与发展路径，能够为今后北京市完善相关政策、创新管理体制、解决好农民工问题提供可能的理论参考，以此探讨治理北京“大城市病”的对策，并推进首都乃至京津冀地区人口、社会、经济、资源环境的协调发展。

目前学界关于农民工群体的社会管理政策演变的研究，集中于对农民工进城总体阶段划分的政策分析，其焦点是“让不让农民工进城”。在全国层面，农民工政策演进历程研究的主要代表观点有胡鞍钢的“红黄绿”灯三阶段论（胡鞍钢，2006：1）、文军的“禁止—允许—控制—鼓励”四阶段论、刘小年的“松绑阶段—控制阶段—引导阶段—扶持阶段”四阶段论以及宋洪远等人的“控制流动—允许流动—控制盲目流动—规范流动—公平流动”的五阶段论（宋洪远、黄华波、刘光明，2002：55-65）。

北京市关于农民工的社会管理政策基本符合国家政策的演进过程，同时又有自身的特点，黄匡时研究改革开放 30年来北京市流动人口政策的演变，认为总体是一个由社会排斥向社会融合逐渐演变的过程（黄匡时、王书慧，2009：29-33）；冯晓英依据北京市流动人口管理的目标，划分了五个阶段：户籍管理、暂住管理、条例管理、调整转型、主动创新（冯晓英，2008：66-71）；张梅珠把改革开放以来北京市流动人口管理的相关政策划分为三个阶段：2005 年之前的以暂住证为主的行政管理阶段、2005 年之后的“名存实亡”的暂住证管理时代、2010 年至今的重新思考北京人口管理服务新方向（张梅珠，2013：116-122）。梳理这些文献可以发现，无论是“五阶段论”还是“三阶段论”回答的都是北京市政府关于农民工进城的管控态度问题。

二、改革开放以来首都农民工社会管理政策的历史发展

通过梳理改革开放以来关于北京市农民工的社会管理政策①北京市政府出台的相关管理法规和政策制度，在一定时期总体遵循中央政府的一系列相关政策，因此下文会出现相关国家政策安排。，笔者理清了各个时期北京市政府政策、法规、文件的发展脉络。从不同时期政策所要解决的核心问题出发，北京市关于农民工社会管理政策主要经历了 “让不让进京”“进京后基本生存权益保障”“如何融入城市，实现市民化”以及“由聚到疏，疏融结合”四个阶段。

（一）第一阶段：政策核心是“让不让进京”

这一阶段跨度为1978年至1998年，首都农民工社会管理的政策核心是管控人口。在管控手段上，主要是依法治理，出台相关条例和规定。这一阶段北京市关于农民工的社会管理政策是与国家的政策相联系的，总体上经历了从严格控制到逐渐开放的过程，同时作为首都，又有自身的历史发展特点。

1953年政务院出台《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，指出，城市建筑工人供过于求，已进城的农民，除为施工单位所需要者外，要积极动员还乡。1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布与实施，开启了我国城乡分割的户籍制度，旨在严格控制农村劳动力流动。1984年，国务院批转公安部《关于农民进入集镇落户问题的通知》，文件规定，在城镇有住所、有经商等能力的长期务工人员，可以办理入户的手续，这些人被统计为非农业人口②国务院，《关于农民进入集镇落户问题的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/ content/2016-10/20/content_5122291.htm，2016年10月20日。。这就为改革开放后，农民进城务工提供了契机。

表1：改革开放以来北京市农民工政策的发展阶段①每一阶段北京市关于农民工社会管理的政策都有侧重点，而且一项政策的制定发展都有其延续性，因此新阶段的到来并不意味着上一阶段政策的终止。比如农民工工资问题，直到2016年仍有相关政策出台。

1985年，北京市人民政府颁发《关于暂住人口户口管理的规定》，明确指出在京暂住人员必须申请《暂住证》，1986年正式实施，标志着“暂住证”时代的正式到来。1989年北京市人民政府发布的《北京市外地人员务工管理办法》，明确提出维护劳务市场管理秩序，严格控制本市流动人口数量③北京市人民政府，《北京市外地人员务工管理办法》，http://zhengce.Beiji ng.gov.cn/library/192/33/50/438650/79257/index.html，1989年12月15日。。类似的规定和条例还有1995年经市人大审议、北京市颁布实施的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、北京市政府制定的《北京市外地来京人员户籍管理规定》，内容不断强化《暂住证》的作用，对外地来京务工经商人员的各个方面均做出了明确规定和限制，旨在加强外地来京人员户籍管理，维护首都社会秩序。

与此同时，北京市政府1995年专门成立了北京市外来人口管理工作领导小组，各区县均成立了流动人口管理工作领导及办事机构，来加强统一管理。此后又出台包含管理服务费征收、经商管理、集贸市场等管理规定。至此，针对北京市农民工群体进京的一套社会管理政策基本成型。

（二）第二阶段：政策核心是“进京后基本生存权益保障”

这一阶段跨度为1998年至2005年，首都农民工社会管理的政策核心是让农民工能够在城市生存下去，保护其基本的合法权益。主要包括劳动权利、工资收入、工伤和失业保险以及取消制度歧视等。

首先，保障就业权利。2001年《北京市劳动合同规定》指出，用人单位要与外地来京务工人员签订劳动合同，劳动合同应当以书面形式订立。劳动合同一式两份，双方当事人各执一份①北京市人民政府，《北京市劳动合同规定》，http://zhengce.beijing.gov.cn/ library/192/33/50/438 650/78841/index.html，2001年12月24日。。2005年《关于进一步规范在京建筑施工企业农民工劳动合同管理问题的通知》，再次强调依法与农民工签订劳动合同的同时，增加了建立健全规章制度，依法支付农民工工资，且一次性付清的内容②北京市劳动和社会保障局，《关于进一步规范在京建筑施工企业农民工劳动合同管理问题的通知》，2005年3月17日。。以上社会管理政策的出台，为保障农民工的劳动权以及依法获得相应报酬的权利提供了法律依据。

其次，完善工伤保险和失业保险。1999年《北京市失业保险规定》指出，“用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。用人单位招用的农民合同制工人，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据用人单位为其连续缴费的时间，对其支付一次性生活补助。”③北京市人民政府，《北京市失业保险规定》，http://zhengce.beijing.gov.cn/ library/192/33/50/438 650/78904/index.html，1999年9月14日。与此同时，2004年《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》中明确指出两点：一是为外地农民工先行办理工伤保险参保手续，二是外地农民工参加工伤保险，费用由用人单位承担④北京市劳动和社会保障局，《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》，2004年7月28日。。这就妥善解决了农民工当时两个最主要的保险问题。

最后，消除政策、制度歧视问题。农民工进城务工，首先在户籍上的差异就会使得农民工在身份上受到歧视，进而在劳动就业中遭受不公平待遇，自身合法权益收到侵犯（冯虹、杨桂宏，2013：86-91），同工不同酬就是典型案例。2003年国务院发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，明确要求取消农民工就业的不合理限制，严禁欠薪，同时不断改善农民工的生产生活条件，遵循公平、合理等原则，全面做好农民工就业管理和服务的各项工作。”⑤国务院，《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，http:// www.gov.cn/ test/2005-06/26/content_9632.htm，2003年1月5日。随后，北京市先后废止了《北京市外地来京人员务工管理规定》《北京市外地来京人员经商管理规定 》《北京市外地来京务工经商人员管理条例》等相关规定。

（三）第三阶段：政策核心是“如何融入城市，实现市民化”

这一阶段跨度为2005年至2015年，首都农民工社会管理的政策核心是促进农民工融入城市，推动农民工市民化。2000年以后，关于农民工融入城市以及农民工“市民化”逐渐成为关注的热点。王春光认为原因集中于两点：第一，农民工群体自身的变化，更多的农民工希望在城市扎根下去，获得市民权；第二，国家对农民工的社会政策由控制转向了一定的接纳，政策环境更为宽松（王春光，2011：8-14）。政策与制度对农民工社会融入具有重要影响（李培林、田丰，2012：1-24），这一时期北京市关于农民工的政策涉及社会保障、子女教育、医疗等各个方面，为让农民工从文化、社会经济和心理三个维度真正融入城市做了诸多努力和尝试（悦中山、李树茁、靳小怡、费尔德曼，2011：130-152）。

尽管有学者（黄匡时、王书慧，2009：29-33）认为可以把2003年国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》与废除 1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》作为流动人口政策开始转型的标志，但本文认为2005年北京市人大常委会废止1995年7月开始实施的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，才是真正意义上北京市关于农民工社会管理的核心政策由管控走向服务融合的标志，因为2005 年之后，北京市实施的《暂住证》政策名存实亡，尤其是《北京市外地来京务工经商人员管理条例》的废除，使得外地来京人员在务工、就业、经商等方面的限制被全面取消，也就意味着2005年以后没有任何一项行政法律法规规定允许用行政手段驱逐流动人口。

这一阶段的政策不仅仅为农民工提供社会保障、医疗卫生、子女教育、住房等方面的公共服务，还在消除农民工享受市民化待遇方面遭遇的制度性歧视和政策性排斥方面出台了规定政策，来不断促进农民工群体的社会融合。

首先，在社会保险方面，2005年北京市在《北京市流动人口计划生育管理规定》中规定，外来农民工可凭《外地来京人员生育服务联系单》《流动人口婚育证明》等证明向用人单位申请为其依法参加生育保险①北京市人民政府，《北京市流动人口计划生育管理规定》，http://zhengce. beijing.gov.cn/library/192/33/50/438650/75562/index.html，2005年11月5日。；2007年发布的《北京市基本养老保险规定》涉及外来农民工缴纳养老保险的规定，并且建立农民工个人养老账户②北京市人民政府，《北京市基本养老保险规定》，http://zhengce.beijing.gov. cn/library/192/33/50/438650/75434/index.html，2007 年 1 月 1 日。；随后，2010年北京市出台《关于农民工养老保险参保有关问题的补充通知》；2012年北京市社会保险基金管理中心发布《关于农民工参加基本医疗保险有关问题的通知》，规定农民工统一按照城镇职工缴费标准缴费医疗保险③北京市社会保险基金管理中心，《关于农民工参加基本医疗保险有关问题的通知》，2012年3月19日。；同年，《关于本市职工基本医疗保险有关问题的通知》使得农民工与城镇职工在医保政策上实现四个统一，持有个人账户，享受与城镇职工相同医保待遇，实现了持卡就医①。至此，北京市建立了涵盖养老、医疗 、失业 、工伤保险在内的农民工基本社会保险体系。

其次，在子女教育方面，早在2002年出台的《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》 中规定，“学校应按区县教委分配的任务或划定的范围，接收持有街道办事处或乡镇人民政府开具的‘在京借读批准书’的流动儿童少年入校借读。学校接收如有困难时，可提请区县教委协调解决。”①北京市教育委员会，《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，2002年4月3日。2004年发布的《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》，免除了在京农民工子女符合借读生的借读费②北京市人民政府，《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》，2004年8月27日。。2010年发布的《北京市中小学校学生学籍管理办法》规定可以利用暂住证和户口本开具在京借读证明③北京市教育委员会，《北京市中小学校学生学籍管理办法》，2010年5月24日。。2012 年北京市教育委员会发布的《关于 2012 年义务教育阶段入学工作的意见》进一步明确了接受义务教育的程序④北京市教育委员会，《关于2012年义务教育阶段入学工作的意见》，2012年5月2日。。与此同时，北京市教育委员会每年都会针对义务教育阶段入学工作征集意见，截至目前，在京农民工的子女是可以在京完成义务教育的。

最后，在职业培训方面，2006 年北京市印发《关于加强外来农民工职业技能培训工作有关问题的通知》，农民工技能培训制度正式建立。2009年发布的《关于实施外来农民工职业技能特别培训计划的通知》规定，外来农民工的职业技能培训包括岗前培训和职业资格培训。与此同时，北京市还启动了特别培训计划，免费向外来农民工提供职业技能培训。2010年出台的《北京市职业培训补贴资金管理办法》指出，在北京市从事家政服务、养老护理的外来农民工，可在用人单位统一组织下，参加定点培训机构的职业技能培训。

农民工市民化就是要逐步实现农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等，最终使农民工融入城市成为城市新市民（韩俊，2010：20-22）。从首都农民工户籍制度改革、就业合法权益的保护，到社会保障体系的完善，最后到逐渐消除政策排斥与制度歧视，这都是北京市在农民工市民化方面取得的进展。目前从实际效果来看，学界较为一致的观点是受城乡二元制度、公共服务均等化、财力等因素的影响，首都农民工目前处于“半市民化”状态。

（四）第四阶段：政策核心是“由聚到疏，疏融结合”

这一阶段是从2015年至今，首都农民工社会管理的政策核心是疏解人口。主要的政策措施以及制度安排，改变以往户籍调控的手段，代之以“以证管人”“以房管人”“以业管人”的制度，严控首都人口。北京市人口增长过快，很大一部分是流动人口的增加，而农民工群体又是流动人口的主体。北京市政府发布的《北京城市总体规划（2016—2030年）（草案）》，明确北京市2020年常住人口控制在2300万人以内，此后长期稳定控制在2300万人左右。但从现实来看，2016年末北京市常住人口为2172.9万人，人口增长的空间不到130万，而北京市常住人口年均增长却在50万人以上。因此，北京市政府下定决心疏解非首都功能，对人口进行严格调控。

在疏解非首都功能方面，北京市人民政府发布的《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017—2020年)的实施意见》中明确重点涉及疏解区域性专业市场、疏解一般制造业和“散乱污”企业治理、城乡结合部整治改造等十余个方面①北京市人民政府，《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/gh/dt/t1467814.htm，2017年1月20日。，以此为依据，北京市辖的七个区疏解功能减人口方案也已确定，这对农民工群体疏解起到了一定的效果。2016年，北京市政府正式发布《居住证暂行条例办法》实行居住证制度，“暂住证”升级为“居住证”，不仅保障了持证人在京依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取、使用住房公积金的权利，而且作为必要条件，非京籍常住人口在领取居住证以后，符合本市积分落户政策的，就可以参与积分落户。

北京市发改委于2016年发布的积分落户政策《北京市积分落户管理办法（试行）》，对于各类人群的积分标准进行了明确划分。从北京市的积分落户政策来看，北京市未来留下的群体将是高学历、创新创业、为北京做出长期贡献的人，这对于农民工群体来讲，“门槛”确实太高。有学者推算（李晓壮，2016），未来每年北京常住外来人口达标留京数,最多也不会超过万人。继积分落户、居住证制度之后，2016年9月北京市人民政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，明确提出通过积极推动“人随功能走、人随产业走”，不断降低中心城区人口密度②北京市人民政府，《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，http:// zheng ce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/438650/80771/index.html，2016年9月8日。。

2015年6月国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，推动农民工等人员返乡创业；强调要从基础设施、服务体系、培训等方面入手，为农民工返乡创业创造条件③国务院，《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，http://www.gov.cn/zheng ce/content/2015-06/21/content_9960.htm，2015年6月17日。。2017年3月在《2017年国务院政府工作报告》中，李克强总理提到，“健全农村‘双创’促进机制，支持农民工返乡创业”④参见 《2017年国务院政府工作报告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2017lhzfg zbg/index.htm，2017年3月5日。⑤参见《北京市人民政府2017年工作报告》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwz t/2017lh/，2017年1月14日。。

一系列政策的出台，使农民工群体开始有所回流，人口调控取得成效。2016年北京市常住人口2172.9万人，比2015年末增加2.4万人，增长0.1%（宋贵伦、冯虹，2017：1-15）。“十二五”期间，北京市常住人口和常住外来人口呈现由较快增长向缓慢增长过渡的趋势。2016年北京市常住人口增量、增速继续保持“双下降”，城六区常住人口实现了由增到减的“拐点”⑤。

通过政策梳理可以看出，首都农民工的流动状态深深刻上了国家和首都宏观社会经济政策的烙印，北京市关于农民工的社会管理政策大致经历了由管控到逐渐宽松再到疏融并存的过程，从管理方式和观念上逐渐由限制控制向服务转变。首都农民工社会管理政策演变无论是从解决农民工问题方面，还是对农民工管理理念认识方面，都体现出一种渐进式发展的特点。

三、首都农民工社会管理政策的反思与挑战

（一）社会管理政策的制定缺乏配套相应的补偿机制和社会保障措施

建议政策制定时要建立健全重大决策社会风险评估机制，对容易引发社会矛盾和利益冲突的环节未雨绸缪，配套相应的补偿机制和社会保障措施，让政策的制定更加有“温度”。

（二）社会管理政策实施过程中，“大政府、小社会”特征显著

从目前首都农民工社会管理政策的实施现状来看，政府力量占据主导，而社会组织的力量却没有得到相应的重视，但社会组织不仅能减轻社会管理的成本，还可以有效避免政府和民众的直接冲突。例如，在专项行动过程中，首先，在前期动员居民搬迁过程中，社会组织可以利用自身社会奉献的道德力量，来宣传政府排查安全隐患、保障人民切身利益的出发点和目的，减小专项行动的阻力；再者，在居民搬迁的过程中，可以协调各种社会资源，帮助有困难的居民筹备急需物资、提供社会服务，让整个专项行动更具“温度”；最后，在专项行动后，社会组织可以针对搬迁者发出的诉求向乡政府以及社会积极反馈，促进问题的解决。因此，要激发社会组织活力，切实发挥社会组织在社会管理政策落地中的作用。

（三）社会管理政策在制定、实施以及落地中，缺乏对农民工内部异质性的考虑，不同程度存在“一刀切”

随着在京农民工群体的规模不断扩大，农民工群体内部已经发生了剧烈的分化，异质性增强。很多农民工在京居住年限较长、有稳定的工作、形成了比较认同的生活圈子，已经扎根北京，这些农民工已经成为事实上的“首都人”，实现了职业身份的“非农化”（翟振武、段成荣、毕秋灵，2007：30-40），只是现有户籍制度和政策难以使他们成为真正的“北京人”。

因此，制度和政策的设计要充分考虑到农民工群体内部的异质性和阶层性。如有学者（宋国恺，2012：7-13）以职业分类作为基础，将农民工划分为四大群体：“私营企业主” “自雇佣的个体农民工” “务工人员” “无业或失业农民工”。从经济实力、社会资源以及市民化程度来看，私营企业主和部分自雇佣的个体农民工已经基本具备了融入城市的能力。从市民化成本的角度来看，这些具有稳定职业、缴纳税收、具有相对固定住所的农民工，其市民化的成本也相对较低。而对于其他自雇佣的个体农民工、务工人员以及无业或处于摇摆、漂泊状态的农民工，政府可根据实际情况采取管理措施。总体看来，优先让有能力、有条件的农民工融进城市已具备基础。

四、首都农民工社会管理政策的完善建议

随着非首都功能的疏解、京津冀协同发展不断推进以及北京市农民工群体自身特征的变化，北京市关于农民工群体的社会管理政策也要做出相应的改革创新。当下首都农民工社会管理政策的核心是选择性疏融，且疏解和融合并存是由两方面决定的。一方面，北京市未来经济建设和社会发展对农民工群体有一定需求，因此并不能“一刀切”地全部疏散，避免出现功能短缺现象；另一方面，要让为北京市发展做出长期贡献的农民工享受建设的成果，融入城市，而且一部分农民工已经具备融入城市的条件。综上，目前完善北京市关于农民工社会管理的政策，可以从以下方面着手。

（一）创新农民工社会融入服务和社会管理机制，集中管理和服务农民工聚集区域

目前北京城市近郊区的诸如“城中村”“城乡结合部”已经成为农民工的聚集区域。一方面，彻底清除“城中村”会造成较大的安全隐患；另一方面，部分学者（冯虹、李升，2016：102-106）通过对北京外来人口聚集区的调查数据分析，发现北京的外来人口聚集区给予了外来农民工更大的向上流动空间。因此，加强对聚集区域农民工的管理和服务，发挥其正面作用，使其为经济社会发展提供必须劳动力的同时，能够改善其生活质量，加快融入城市的步伐，实现市民化。

集中管理和服务模式能够在大大降低农民工因其流动性给社会管理带来的不便的同时，有利于住房、医疗、教育等方面政策的落实。例如，在住房方面，面临快速城镇化过程中住房资源短缺的情况，北京市政府和其他社会非营利组织可以统筹社会资源，在农民工聚集区域实行公租房政策，加大在农民工聚集区域提供公租房供应，政府和相关单位直接与农民工建立租赁关系，控制房租价格。日本曾成功利用租赁的过渡作用，缓解了住房紧张，保证了住房的原始属性（涤非，2016：37-41）。同时，北京市政府可以借鉴我国香港地区的成功经验，推行“夹心阶层住屋”计划（刘远，2012：81-82），在发展住房市场的同时解决农民工群体居住问题。

（二）持续完善农民工就业相关的教育培训制度，提高农民工就业能力

农民工群体的教育、技能水平在一定程度上决定着其在城市的融入状况和城镇化的发展质量。一方面，随着北京市产业结构转型升级的加快以及一般性制造业的疏解，对在京农民工的整体素质和职业技能提出了更高的要求；另一方面，农民工自身尤其是新生代农民工为了提高自身的就业能力对技能培训、职业教育有很强的需求。政府和企业应规范农民工工作制度，人性化的政策有助于他们更好地融入城市（秦昕、张翠莲、马力、徐敏亚、邓世翔，2011：48-57）。同时，要加大对农民工的教育培训力度，提高农民工的就业能力，改善农民工的就业待遇，防范失范行为的产生（冯虹、汪昕宇、陈雄鹰，2013：178-179）。

想要建立有效的在京农民工培训体系，需要着力做好四项工作：首先，做好市场调研，明确企业的需求和农民工自身的培训层次；其次，政府扮演好政策导向、财政投入等角色，其他组织机构多渠道参与，积极引导农民工培训与企业、职业学校以及技术院校的合作；第三，根据市场变化、农民工自身的差异性，在内容和形式上要呈现出多层次性；最后，培训中要有严格的考核，培训后要有效果的评估。从培训的效果来看，“政府主导、机构参与、市场运作、注重实效”的农民工素质提升模式是目前一整套行之有效的培训体系（谢宇、谢建社，2016：110-116）。

（三）充分发挥京津冀协同发展以及北京市郊区县的人口吸纳作用，安置在京农民工就业，实现首都人口的合理布局

2014年北京市出台《北京市新增产业的禁止和限制目录》，对部分行业的区域、规模、生产等均作了限制，目录涉及的批发零售业、仓储物流和交通运输业、制造业的投资分别同比下降3%、27%、29%，而这些产业的集散地恰恰是在京农民工的主要活动空间。因此，农民工的大量就业机会将被迁移，而北京市郊区（县）以及河北省将发挥重要的承接作用。

从北京市第一产业发展情况和作为农民工聚集的第二产业来看，两者主要分布在北京郊区县。因此，北京郊区县要注重发挥自身第一二产业集中、就业成本低、环境容量大的特点，利用首都经济辐射的作用，发展消耗低、环境污染少的新型工业和机械化、集约化、规模化的现代化农业，积极发挥就业承接地的角色。对不符合首都城市战略定位的产业坚决“舍”的同时，更要注重作为承接地河北省的“建”的问题。农民工流入北京的最重要原因是务工经商，创造就业机会，因此在疏解人口方面也要从就业问题入手。鼓励北京的一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场，甚至部分行政性单位、事业单位、教育医疗资源积极与津冀地区对接，促进农民工向河北省和天津市流动，并能更好地实现就业。