基于政策工具视角的知识产权政策研究*

徐 硼，杨 萍，高 媛

(1.武汉理工大学 管理学院，湖北 武汉 430070；2.湖北省知识产权局，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

我国正处于产业经济转型升级的重要时期，实施创新驱动发展战略是优化资源配置、推动产业经济转型的有效方法。“科技是第一生产力”，在知识经济时代，必须依靠科技创新和知识产权，才能加快“创新驱动发展战略”的有效落实，保持经济健康快速发展。我国作为“知识产权大国”的有利地位虽逐渐稳固，专利申请和商标登记数量均蝉联世界首位，但仍存在着“大而不强、多而不优”的问题[1]，知识密集型产业对GDP的贡献率以及专利的转化利用情况远不及知识产权强国水平，市场主体的知识产权运用能力不足，知识产权政策使用失衡等问题严重制约了我国知识产权事业的发展。习近平在2018年博鳌论坛上指出，我国要加强知识产权保护，营造良好的知识产权环境，提升国家和企业竞争力。因此，实现“知识产权大国”向“知识产权强国”的转变[2]，是我们目前迫切需要解决的问题。

关于知识产权政策的研究，国内外不少学者都有其独到见解，本文主要从以下几种研究视角对国内外研究现状进行梳理：

一是知识产权政策的功能及使用的研究。曹新明[3]提出知识产权政策功能分为制定、使用和管理等，并在该领域中提出“以人为本”的理念。蒋玉宏[4]基于公共管理理论的视角详细介绍了知识产权政策的功能与特性。知识产权制度与科技之间存在着微妙的联系[5]，一方面，科技进步促进知识产权制度的完善与管理，另一方面，科技也会给知识产权保护带来威胁。因此，吴欣望[6]从经济学角度提出知识产权政策使用的适当保护原则和限制过度垄断原则。许春明等[7]、孙运德[8]、张耀辉[9]、李春顶[10]、吴汉东[11]等分别从经济学角度、公共政策管理角度，运用科斯定理、委托代理等理论探究我国知识产权制度的弊端与不足。蔡毅敏[12]指出，在全球化背景下，知识产权保护愈加迫切，制定中国知识产权保护政策要考虑其全球性和开放性。刘菊芳[13]将知识产权与服务业相结合，剖析知识产权服务业的发展模式，并指出其发展过程中的关键问题，提出了相应对策。

二是知识产权政策的外部性研究，主要是与产业政策等的协同作用。肖延高、李仕明等[14]以深圳为例，分析了深圳产业调整中知识产权发展的重要地位以及知识产权发展促进区域自主创新的路径研究。周莹[15]从协同的角度分析了知识产权政策各子系统之间的相互影响和相互作用，从而形成一个有序的系统结构。孙斌、彭纪生[16]将知识产权政策与创新政策相结合，分析协同演变趋势，重点介绍两者核心目标的异同性。姜江[17]提出在“新常态”形势下，产业政策必须与知识产权政策对接，以提升知识产权产业化水平，促进我国产业结构成功转型。

三是知识产权政策评估方法的研究，主要是定性分析、对比分析法、DEA分析法等。Brent Goldfarb[18]将瑞典与美国知识产权政策文本进行对比发现，瑞典在制定知识产权成果转化政策时是以政府、高校、企业及研究人员的自上而下的模式，并且对研究人员参与商业活动的行为进行政策限制；而美国鼓励大学中的产权研发竞争，认为这将会加强校企之间的交流与互动。Assafa Endeshaw[19]通过比较包括中国在内的亚洲发展中国家的知识产权体系发展情况，提出应加强知识产权立法，而在执行方面要有一定灵活性，要遵循自由贸易规定。Jeff Thurk[20]从定量的角度评价各国知识产权保护情况，提出各国知识产权保护力度依据各国国情不同而有所差异，而且这种差异会一直延续很长时间。郭俊华[21]提出一套比较成熟的知识产权政策评估体系，包括理论模型、指标体系等。

通过国内外文献研究可以发现：知识产权的理论研究多集中在与产业政策、创新政策的协同效应上，在单独针对知识产权政策文本的研究较少，并且缺乏对知识产权创造、使用、管理和保护政策等几个功能系统的对比研究，缺乏对知识产权制度体系在整体性视角上的研究；在知识产权政策评估的实证研究上，比较分析、案例分析、DEA数据包络分析法等分析方法的运用较多，而公共政策领域的研究涉及较少；并且，已有很多文献是对知识产权竞争力的定量分析，但是对政策文本的定量分析较少，而且缺乏针对性的政策分析和建议。

二、模型构建

(一)X维度：基本政策工具维度

本文结合Rothwell和Zegveld提出的政策工具分析框架，将从供给型、需求型和环境型三个方面来分析知识产权政策的使用情况。其中，供给型政策工具是指政府从促进知识产权产生的角度，对有利于扩大知识产权产生的人才、信息、技术和资金等方面给予政策支持，主要在于解决市场失灵问题，将其细分为科学技术、教育、信息和公营企业四个方面。根据经济学中的供需平衡理论，只有将供给与需求结合在一起、达到平衡状态才能创造出最大的经济价值。需求型政策工具主要是解决知识产权的需求和使用意愿不足的问题，需求型政策主要包括采购、外包、海外机构管理和贸易管制等常见的改进措施，其目的主要是通过政府的相关政策支持，为知识产权的创造提供良好的市场环境，减少市场的不确定性，加大知识产权的市场需求，从而拉动知识产权的创造与运用。环境型政策工具的目的是维护知识产权市场的稳定，通过财政金融政策、税收政策和法律管制等手段为知识产权的开发、运用营造一个开放、安全的环境，以保障技术开发的正常进行，包括税收、法规管制机制与标准化建设和金融支持等。

(二)Y维度：政策功能维度

知识产权的生命周期大致包括创造、运用、保护和管理四个方面，相应的知识产权政策也大致分为这四个功能。本文从知识产权的不同功能层次，分别统计创造类、运用类、保护类和管理类等四大类知识产权政策工具的使用情况。只有这四种政策工具的协同、均衡使用，才能共同促进知识产权的创造与运用，为知识产权体系的完善提供一定基础(如图1所示)。

图1 知识产权公共政策工具的功能层次

创造型政策工具是指促进知识产权产生的全过程的所有政策族群，包括引进外来先进技术、将引进技术消化吸收、通过知识整合与创造从而产生新技术、将科技成果转化等方面的支撑政策；运用型政策工具是从知识产权价值层面定义，知识产权的价值在于应用在企业的生产经营活动中，成为企业的核心竞争力，为企业带来经济效益；保护型政策工具主要是保障知识产权的独创性和不可复制性，也进一步维护了企业核心竞争力的长久性和稳定性；管理型政策工具主要是对知识产权的开发、经营使用、收益和处分等行为的约束。

(三)二维政策评估模型

本文对我国知识产权公共政策的研究是在基本政策工具的基础上，结合知识产权使用功能的差异性，构建知识产权公共政策评估框架，如图2所示。

图2 二维政策评估模型

三、研究设计

(一)政策样本选择

本文所选取的知识产权相关政策文本均来源于国家官方网站上公开的数据资料，主要有国家知识产权局政策法规处、国家版权局及其它国家官方网站。在收集政策的过程中，首先在相关网站的政策法规处，分别以“知识产权”、“专利”、“商标”、“版权”、“著作权”等相关词语为关键词进行查找，其次将收集结果进行筛选，选取由国家级政府部门颁发的“规定、规划、计划、措施、项目及战略”等体现政府政策的文件，最后将筛选所得的政策文本按发布时间顺序排列，本文共收集到19份政策样本,其中有13项政策是由国家知识产权局颁发，国家版权局发布了3项知识产权相关政策。

(二)政策文本单元编码

将已遴选出的19份政策文本内容按照“政策编号——具体条款/章节”进行编码，形成相关政策文本的内容分析单元编码表，如表1所示；根据前文建立的知识产权政策二维分析框架：基本政策工具维度分为供给型、需求型和环境型三种政策工具类型；功能使用维度分为：创造型、运用型、保护型和管理型四种政策，将政策文本分别归入基本政策工具维度和功能使用维度的不同类型中，并分别汇总，形成政策文本的二维分析框架统计表。

四、统计分析

(一)知识产权政策总体状况分析

我国知识产权的管理体制是以专利、商标版权等为主的分头管理，下设若干个分属管理部门，这直接导致相关法律和相应政策的制定实施，缺乏统筹。此外我国有近10个直接管理部门，20个间接管理部门，这样不利于知识资源的协调利用，在管理上也较容易出现内容交叉或互相推诿等不协调的情况。例如我国国务院为保护新品种产权而制定的《植物新品种保护条例》，但在具体实施细则上，农业部和林业局却不尽相同，并且两个部门各自制定实施细则，这说明由国家制定管理条例，其内容上并不能涵盖所有相关部门，而部门之间制定的实施细则却经常出现内容交叉的情况，从而导致管理权责不清，不便于知识产权的管理与保护。

表1 政策文本编码

(二)基本政策工具分析

在对政策工具内容分析单元编码的基础上，按照笔者对政策文本进行相应编码分类，形成了知识产权政策研究二维分布表，如表2。

将分布表进一步整理汇总得到二维政策工具使用数量汇总表(如表3)。

表2 知识产权政策文本二维分布表

表3 知识产权政策使用数量汇总表

图3 基本政策工具使用百分比示意图

从知识产权政策文本的二维分布图(如图3显示)可以看出，在三种政策工具使用中，环境型政策工具使用最多(59.74%)，供给型、需求型政策工具使用相差不大(19.48%、20.78%)，使用较为均衡。而在环境型政策工具各具体措施的使用上，机制和标准化建设方面的政策最多(54.35%)，其次是法律法规(34.78%)、金融(6.52%)和税收(4.35%)。需求型政策使用情况分布不均，系统性政策(37.50%)和公共服务(31.25%)使用最多，其次为海外代理(18.75%)，商业和采购则很少涉及。供给型政策工具的内部使用状况整体较为均衡，为信息(33.33%)占比最多，科学技术和教育占比相同(均为26.67%)，公营企业相关政策使用最少(13.33%)。

从以上分析可以得到这样的启示：(1)在基本政策工具中使用较少或从没有涉及过的，是政策使用空白点，政府及有关当局应将其视为今后工作的重点，完善三种政策工具的分布情况；(2)与环境型相比，供给型政策工具使用力度较为欠缺。我国正着力推进“供给侧改革”进程，在知识产权政策体系建设上应围绕国家战略发展理念，加强信息技术与科学技术的运用，实现要素驱动经济发展；(3)在知识产权的转化上政府着力不够，在需求型政策中，商业和采购政策很少涉及，在供给型政策中公营企业相关政策的使用也较少，说明知识产与企业连接性不够，不利于促进知识产权的产业化。

(三)政策功能维度分析

知识产权政策在功能维度上使用情况如图4所示，从中可以看出：在四大功能中，知识产权管理政策工具使用过半(57.14%)，而知识产权保护的政策仅占18.18%，知识产权运用(12.99%)和知识产权创造(11.69%)所占比例最少。从近几年的政策使用可以看出，知识产权政策体系逐渐变得均衡，从过去过度依靠强大的保护职能向多方面职能综合使用发展，在强调知识产权保护的同时也重视其创造和运用，提高知识产权的产出率和转化率。

结合基本政策工具维度和政策功能维度来看，各项政策工具在知识产权各职能上的使用并不均衡。具体来说，在本文所统计的知识产权相关政策中，有14条政策文本涉及知识产权保护，其中，环境型政策工具有11条(所占比例为78.57%)占绝大多数，其次是需求型政策(2条，占比14.29%)和供给型政策(1条，占比7.14%)，而在知识产权创造职能中环境型政策工具占55.56%，供给型、需求型政策工具分别占33.33%、11.11%。最后，在知识产权管理职能中，知识产权管理政策共有44条，其中环境型政策有23条，占52.27%，使用比例最大，其它两种政策工具使用比较均衡：供给型政策工具有11条，占25%；需求性政策工具有10条，占22.73%。

从以上分析可以看出：(1)在四种功能使用中，环境型政策工具依然占比最多，可以适当缩减环境型政策工具的使用力；(2)知识产权管理相关政策使用过溢，缺乏对创造和运用方面的政策支持，政府部门应该加强对知识产权运用和创造方面的政策力度，促进科技成果的转化，提升知识产权的产业化水平；(3)知识产权保护政策力度相对适中，但供给型政策使用过少，应加强知识产权保护中供给型政策工具的应用，提高知识产权的产出效率，增强国家及企业的竞争优势。

图4 政策功能维度百分比分布示意图

五、结论及建议

本文运用内容分析方法对我国2012-2016年间的19份知识产权政策文本进行深入探究，构建基本政策工具、政策功能等二维政策分析框架，结合知识产权发展现状，指出了我国知识产权制度存在的问题与缺陷，并基于政策协同角度提出了政策改进建议。

从颁发部门来看，我国知识产权管理部门繁多，由10个直接部门、20多个间接部门构成，部门之间职责不清，经常出现政出多门、内容重复等问题；并且管理层级冗余，会造成各管理部门之间互相推诿，不便于知识产权的管理。从基本政策工具维度看，三种政策工具使用比例相差较大，其中环境型政策工具占比最多，说明我国政府在优化知识产权制度环境方面有足够的重视，但供给型和需求型政策工具的使用有所欠缺；具体来说，在需求型政策中，商业和采购政策很少涉及，在供给型政策中公营企业相关政策的使用也较少，政策使用较少的领域应成为政策当局关注的重点。从政策功能维度，在四种功能中，管理工具使用过多，约占50%，创造和运用类政策使用过少；在政策每项功能内部，环境型政策工具依然占比最多。

最后，针对我国知识产权政策使用中的弊端与不足，本文提出以下几条政策建议，以提升我国知识产权政策绩效水平，加快科技成果转化效率，促进高新技术产业创新发展。

(一)明确管理职权，加强监督工作

一直以来，我国知识产权政策管理体制不够科学、完善，管理机构过于分散，部门之间协调性不够，导致我国知识产权的产出效率不高、转化成果不理想等问题层出不穷。首先，政府应该充分发挥其主导作用，完善知识产权管理机制，明确各部门的管理职权，加强各管理部门之间的协同交流，提高政策法规的执行效率与执行力度，以维护国家政策法规的权威。其次，加强知识产权相关管理部门的沟通联系，完善其监督制约机制，形成政策合力。最后，在全球化与知识经济时代，政府部门要时刻把握全球知识产权发展大环境，以引领国内知识产权向全球发展水平前进。

(二)加强知识产权创造与保护力度

知识产权因其独创性和难复制性而成为企业的核心竞争力，并为企业赢得市场地位，提高企业的市场竞争力，而企业竞争力也在一定程度上决定了国家竞争力，因此加强知识产权的创造和保护类政策的使用是提升国家竞争力的有效措施。首先，应大力鼓励高校和科研机构的相关研究，加强高层次知识人才培养和培训，以提高知识产权的产出效率；其次，要加强企业知识产权转化与运用，将企业逐步发展成为集知识产权创造、保护、运用、管理于一体的综合性主体，进一步提升企业市场竞争力；最后，应尽快完善知识产权的保护政策，实行多层级、多职能部门的联合执法制度，以加大知识产权的保护力度。

(三)优化知识产权环境，建立开放型产权交易市场

在互联网经济时代，形形色色的信息资源铺天盖地，来自全球的用户通过互联网获取各自所需的知识资源，在此情况下，知识产权的保护也变得尤其重要。首先，要完善法律制度建设，强化知识产权的审查与保护，加大金融等服务支持；其次，要严格执法，加大对商标、著作和专利等侵权行为的惩罚力度；最后，应深化国家间的合作交流，开展跨境执法行动，以确保国际知识产权环境的安全稳定。