法官业绩考核评价制度研究

南京市中级人民法院课题组

法官业绩考核评价是法院管理体系中管人、管案以及管理人案关系的关键连接点，是推进员额制改革及落实司法责任制的基础。在法官员额制改革基本到位之后，建立科学的法官业绩考核评价机制应成为司法责任制综合配套改革的一项重要举措。聚焦司法裁判工作和法官角色定位，法官业绩考核评价的功能定位除了遴选优秀法官入额，更应作为法院组织管理促进整体效能最大化的必要手段。域外法官业绩考核评价的经验做法和我国各地法院开展法官业绩考核评价的实践探索，为构建科学的法官业绩考核评价制度提供了有益参考。本文拟以域内外法官业绩考评制度的比较借鉴为基础，探讨法官业绩考评的功能定位及考量因素，并以南京法院的实践应用为样本，探索法官业绩考核评价制度的合理设计。

一、法官业绩考核评价制度的实践考察

（一）域外法官业绩考评制度考察

1.法官业绩考评制度

美国法官业绩考评制度和美国法官的选任制度改革密切相关，随着业绩考评制度的发展和公众意见的加入，法官业绩考评制度逐渐成为美国法官连任或留任以及改善法官履职能力的最成功的方法。由于美国联邦和州法官的产生与任期不同，联邦和州法官绩效考评的情况存在一定差异。相较于联邦法院系统的业绩考评尝试，美国各州司法绩效考评机制较为完善。据统计，迄今为止已有19个州及哥伦比亚特区对法官进行业绩考评。各州法官业绩考评制度各具特色，例如阿拉斯加州法官业绩考评工作由3名律师和3名非律师组成的司法委员会负责，主要是向律师、社会工作者、当事人、陪审员、法官工作人员等发放调查表或问卷，来评价法官的公正性、正直性、法律能力、气质和处理案件的能力等情况。委员会调查的结果和相关建议会编印在选民手册上，发给该州每一位注册登记的选民。此外，还会通过公共媒体公布这些评估信息。尽管美国各个州法官业绩考评制度不尽相同，但可以发现美国法官业绩考评一般都有包含法官或由法官、律师及公众共同组成的专门的机构负责，考评重点都在于考察法官在司法过程中的行为表现，旨在提升法官个体及整个司法系统的工作。从类型看，无一例外均属于“过程导向型”司法评估的范畴。〔1〕陈杭平：《在司法独立与司法负责之间——美国州法官考评制度之考察与评析》，载《当代法学》2015年第5期。

2.德国法官业绩考评制度

为维护司法公正高效，德国构建了严格的法官业绩评价制度。考评内容包括专业知识、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、处理案件的能力、待人接物、沟通技巧、贯彻能力及吃苦耐劳精神等。德国法官考评主要由法官所在法院的院长和所在部门的负责人负责，由这些人对法官给出考评评语。在评价方式上，综合应用定量与定性的方法，设置了案件处理速度、撤销原判率等定量指标，但更为注重进行定期主观评审。法官考评结果将以考评书的形式呈现，内容分为事实陈述和院长评价两个部分，评价内容包括法官的法律知识广度和扎实程度、文字能力、驾驭庭审能力（庭审准备细致程度、与当事人联络情况、与诉辩双方距离是否合适、语言交流能力）、工作效率、争点问题的发现能力与理解能力、合作意识、化解冲突和纠纷的能力等。〔2〕冯文生：《德国法官考评的“学问”》，载《人民法院报》2012年3月16日第8版。

3.日本法官业绩考评制度

法官考评作为人事管理的重要环节，在日本司法界受到高度重视。日本于2004年1月7日颁布《法官人事评价规则》，目的是增进法官职业能力和国民对司法的信赖，以及将评价结果作为法官在全国法院的配置以及因配置而发生的调动、工资提升和任免的依据。法官考评结果由最高法院的法官会议最终作出，考评项目包括案件处理能力（如法律适用能力、程序运作能力）、合理运作所属组织的能力（如组织领导合议庭的能力、对团队成员的指导能力）以及作为法官履行职务必要的一般资质和能力（如廉洁度、公平度、勤勉度、创新性、责任心等）。〔3〕翟志文：《日本〈法官人事评价规则〉解读及其启示》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2012年第6期。被考评法官需提交自我评价，考评委员会听取本人、法院内部人员以及法院外部的意见，并将相关材料记载于《考评调查书》。〔4〕孙谦、郑成良主编：《司法改革报告——有关国家司法改革的理念与经验》法律出版社2002年版，第174页。值得注意的是，日本法官人事评价项目中没有案件审理数量，一个法官单位时间内案件审理数对其业绩评价没有影响。日本法官人事评价制度也未将评价结果与绩效奖金相挂钩，这使得审结案件数的考核失去意义。〔5〕李福清：《法院绩效考核机制之反思与重构》，载齐树洁主编：《东南司法评论》（2015年卷），厦门大学出版社2015年版，第78页。即使处理案件数多，审理、裁判粗糙也不能受到好的评价；相反，即使处理案件数少，但处理了疑难案件也会受到好的评价。

4.台湾地区法官业绩考评制度

2011年6月，台湾地区正式颁布《法官法》，确定了法官评鉴制度。作为司法改革的立法成果，台湾地区《法官法》立法初衷就在于区分法官与一般公务员身份、保障法官审判独立。随着司法改革的深化，台湾地区基本实现了司法的外部独立和内部独立。台湾地区《法官法》规定，各法院院长或机关首长应于每年年终办理法官的职务评定，职务评定的项目包括学识能力、品德操守、敬业精神及裁判品质。职务评定的结果作为发放奖金、晋等升职的依据。除职务评定外，〔6〕参见我国台湾地区《法官法》第73条、第74条、第31条、第32条。“司法院”应每三年至少一次完成法官全民评核，结果不予公开，作为法官职务评定之参考。评核过程中发现有应付个案评鉴事由的，将移送给法官评鉴委员会进行个案评鉴。“司法院”应每三年至少一次进行各级法院之团体绩效评比，其结果应公开，并作为各级法院首长职务评定的参考。

（二）域内法官业绩考评制度实践

法院审理案件的工作目标和价值取向是明确的。早期我国人民法院的法官管理一般采取以岗位为中心，强调自主管理的管理模式。对法官的考核在较长时间内也是走行政化考评模式。法官长期被作为公务员管理，其业绩评价与普通公务员相比并无任何差异，表现出强烈的“行政化”特征。受路径依赖和行政考评思维惯性影响，时至今日仍有较多在制度建设方面比较“保守”的法院沿用该种评价模式。由于这一传统考核模式在考核过程中掺杂进了领导意志、群众好恶等人际因素，因而表现出很强烈的主观臆断的倾向。《法官法》第23条规定：“对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。”审判质效指标体系建立后，如何运用指标数据客观、全面评价法官的绩效考核被提升议事日程，从而引发了考核机制的改革。

1.上海二中院绩效考核方法

上海二中院作为第一批司法改革试点法院，在法官绩效考核方面进行了有益探索，先后制定了《法官岗位绩效考核办法（试行）》《法官岗位绩效考核实施细则（试行）》，实现了法官岗位业绩考核结果与法官薪酬制度改革的有效衔接。根据课题组实地调研，上海二中院法官业绩考评内容由基础项目和附加项目两块构成，其中基础项目重点体现法官审判业绩，包括法官个人年度办案数量、法官参与合议庭办案工作量和案件质量等构成；附件项目侧重体现司法调研成果和司法延伸工作。对于每年的审判绩效考核指标，系根据业务部门前三年审判工作量，结合法院审判质效指标短板、员额法官配置数、案件受理数量和案件饱和度等因素，由分管院长、审判管理部门和业务部门通过民主协商机制确定。法官业绩考评在院考评委员会具体领导下工作，考评采取“积分制考核”，其中基础项目积分100分、附加积分20分，院里考核到法官个人，考评结果对应A、B、C、D四个档次，并作为绩效考核奖金分配的依据。

2.重庆一中院绩效考核办法

为构建符合司法运行规律和法院管理要求的评价机制，重庆一中院也制定了《绩效考核实施办法》，并于每年初公布各部门绩效考核指标。与上海二中院统一考核到法官个人不同，为充分发挥中层领导的作用，同时考虑到不同部门的案件性质、案件难易程度等情况，重庆一中院将对法官个人的考核权限下放，采取了“分级考核”方式，即院级考核到业务部门，业务部门考核到法官个人，且为调动业务部门积极性，具体绩效考核指标由部门设定。在考核方法上以定性考核为主、定量考核为辅。为配合司法责任制改革和绩效考核的落实，重庆一中院还研发了复杂维度案件质效分析系统、法院受案压力预测系统等平台建设，运用信息化手段统计各类工作执行人员的工作量，精确测算工作饱和度，据此对审判资源进行合理调整和安排。

3.武汉中院绩效考核方法

武汉中院对法官进行质效评价，指标体系由一级指标、二级指标组成。其中，一级指标为审判质效评价综合指数，二级指标由涵盖审判质量、审判效率、审判效果、审判流程管理四个方面共12项指标组成。审判质量指标考核法官办案质量，包括改判、发回重审率（错误）、案件质量评查得分、裁判文书评查得分。审判效率指标考核法官办案效率的高低，包括结案贡献率、法定（正常）审限内结案率、平均结案时间指数、四类案件未结指数、18个月以上未结案件比5项指标。审判效果指标考核法官办案所产生的实际效果情况，包含调（和）解、撤诉率和再审成立率2项指标。审判流程管理指标考核法官办理案件过程中的规范程度，包括庭审直播率、裁判文书上网率2项指标。

4.南京中院改革前绩效考核方法

近年来，全国法院普遍构建以审判质效考核为中心的审判管理模式，借鉴绩效责任目标分解和数据量化考核的思路，通过审判指标数据对法官业绩评价的传统模式进行了改良。南京法院将审判质效指标运用于法官业绩考核主要表现在：一是指标体系逐渐完善。从单一的几项指标，到构建包括审判质量、效率、效果的综合性指标体系，并根据不同审判条线的案件特点，区分设置共性指标和个性指标；二是评估方法逐渐科学。从直接通报数据，到根据指标在审判业绩中的重要性设置不同权重，并通过幂函数功效系数和加权算术合成法等计算公式，得出总体评价，比较直观、易于理解；三是考核标准逐渐合理。从简单的第一名到最后一名排名，到放眼与全省同类数据参考对比，再到设置合理区间，避免过于强调某单项指标而使导向发生偏差；四是技术手段不断强化。不断加强审管信息化建设，改变原来指标数据人算、手填的状态，如南京中院开发了法院质量效率评估系统，实时与案件信息管理系统对接，已更新至3.0版本，可以对法院、部门、个人三级主体进行评价，并自动生成表格，保证数据提取的及时性、准确性。

二、法官业绩考核评价制度的反思与借鉴

（一）域内外法官业绩考核评价制度的反思

域外法官业绩考核评价制度大多围绕法官能力展开，其出发点在于为法官能力提升提供帮助而非简单的督促，有两种思路值得借鉴：一是服务导向性评价。譬如，美国的绩效评估制度，一方面是作为法官连任或留任的依据；另一方面，评价提供给法官用于自我能力的改进。这种以“服务”法官为导向的评价设计，与我们现有的以“督促”为导向的数据评价机制有较大差异。二是基准线达标型评价。例如，日本法官接受考核时，如果没有特别差的外部评价，或者能力明显不足之类，绝大多数人都可以顺利通过考核。与“末位淘汰”的不确定性相比，这种评价机制更容易使法官安心、专注于审判事务本身。

梳理比较国内各地区法院的关于法官业绩考评的方式，我们发现有两种模式具有代表性：一是法院在业绩考评上实行“法院考核部门、部门考核个人”的二级考评模式；一是法院在业绩考评上实行“法院考核到个人”的一级考评模式。在“二级考评模式”下，法院通常设立院级考评委员会，主要负责对内设机构实施工作绩效考核，而对法官个人的业绩考评，院考评委员会授权各业务庭室对所属法官分别进行评价。在“一级考评模式”下，对各审判业务部门法官个人的业绩考评统一由院考评委员会负责，一般由院人事部门作为常设考评机构，由审判管理部门、司法调研部门和纪检监察等部门配合，具体实施对各审判业务部门法官业绩考评工作，并报院考评委员会讨论决定。从两种考评模式对比来看，“二级考评模式”的优势在于赋予了法官所在业务部门的管理自主权，考评主体能够满足熟悉审判业务工作的专业性要求，对于法官数量较多的法院有利于节省考评成本；弊端则在于增加了考核层级，考评主体多由部门的行政领导构成，与考评对象部门同属，很难避免人际关系的负面影响，难以保证考评结果的客观性。“一级考评模式”的优势在于打破了庭室建置，弱化了庭长层级对法官的考评权限，避免“熟人评熟人”的负面影响；劣势在于考评标准不够细致，不同审判部门、不同案件类型导致的复杂的审判工作被统一切割，考评数据有可能失真，此外，一级考评的工作量也较大。

此前盛行的以数值体系为基础的指标考核排名方式，实质上是数目字管理的常见形式。数目字管理是现代管理学发展的结果，运用数字展现工作样态、比率反映管理成效，可以让生产者和管理者更加直观地把握单位整体的工作情况，作出更有针对性的决策。但数目字管理也存在一定盲区，纯粹以数值形式反映并辅助决策可能会抹杀工作中的实际情况和困难，导致为了完成数字结果而扭曲实际工作的情况。〔7〕吴仕春：《取消考核排名 实现司法管理新常态》，载《人民法院报》2014年12月30日第2版。实践中，因为强调调解率而导致久调不决、不调不判，强调撤诉率而导致法官劝当事人撤诉结案后重新立案，强调改发率而使得一审法官反复与二审法官沟通让其不要改发，强调执结率而催生了大量终结本次执行程序案件等现象频发。同时，每年对考核指标变化速度太快导致法官往往跟不上节奏，易出现部分法官过于看重指标数据、部分法官完全无视指标数据的两级分化情形。

（二）域内外法官业绩考评机制的思路借鉴

1.法官业绩考评定位—服务和保障法官职业需求

法官是公平正义的输送者，构建何种制度来激励法官依法公正高效审理案件格外重要。域外法官绩效考评制度往往定位于促进法官和法院整体的自我改善，在制度设计上淡化领导和控制的行政色彩，体现法院运作特点和法官职业特点。例如，以德国为代表的大陆法系国家对法官进行绩效考评的目的是为了提高整体司法系统，确保提供高质量的司法服务。美国法官业绩评价结果仅用于司法系统运作而不作为对法官个人进行定级排名的依据。而我国法官职务序列与行政序列长期二元对应，容易引发审判管理价值偏离。在考评主体上，考评工作通常由法院政工部门具体组织实施，具有人事管理者与审判管理者双重身份的院庭长掌握着法官业绩评价的重要话语权，缺乏行政身份的法官难以作为评价者进入法官考评制度，在考评标准上，法官的自主性较弱，未形成以尊重审判规律和法官主体地位为基础，全面体现法官职业特点的标准体系。有学者甚至指出，将一套奉行“规训逻辑”适用于行政机关的绩效考核拿到奉行“自有逻辑”的司法体制内是不合适的。〔8〕李拥军、傅爱竹：《“规训”的司法与“被缚”的法官——对法官绩效考核制度困境误区的深层解读》，载《法律科学》2014年第6期。然而法官毕竟不同于一般的行政官员，其具有特殊的职业要求，“譬如专业的法律知识、独特的法律思维方式、从业技能、良好的职业道德等等，这是司法的本质要求”。〔9〕葛洪义、刘治斌、李燕：《法官、检察官不可纳入“国家公务员”》，载《立法研究》2003年第6期。因此，科学合理的法官评价机制的价值目标的确立必须要以法官的职业需求为导向，而评价的内容应当涵盖所确立的价值目标。

2.结果导向的定量评价与过程导向的定性评价相结合

域外法官业绩考核更多地围绕法官司法行为的过程展开，这是因为司法权的属性及法官职业的特点决定了法官的司法技能、工作的尽责程度、职业道德等难以通过其产出的裁判结果来全面衡量，这就需要更多地重视法官行为的过程管理。而我国法官绩效考核则过度偏重定量方法，“重结果、轻过程”，甚至出现因审判业绩分值化而形成的“刷数据”现象。法官的工作性质不是体力劳动，也不是竞技比赛，以量论绩的考核方式将审判工作等同于生产行业流水线作业，法官等同于法律的“自动售卖机”，忽视了对法官创造性司法活动的考察，有损法官的尊荣感；对数字的片面追求影响法官在审理方式、审理程序、审理节奏等方面的自主选择权，有关法官的独立性；高度量化的指标体系对各项指标设置的科学性和合理性提出了极高要求，容易出现指标间彼此矛盾或人为利用漏洞操纵数据的情况，导致考核结果丧失参考性。有学者就尖锐地指出：“一套量化的法官考核指标不能有效地测度法官的廉洁度、努力度和司法能力，那么建立在这些指标考核结果之上的奖惩机制当然无法实现激励和引导法官廉洁、公正、高效完成审判工作的预期目标。”〔10〕艾佳慧：《中国法院绩效考评制度研究——“同构性”和“双轨制”的逻辑及其问题》，载《法制与社会发展》2008年第5期。因此，法官业绩考核应当更加侧重对实质性的考察，强调过程性评价在审判质效考评中的运用。虽然法官在司法活动中的行为信息难以获取，但也并非完全无法观察。利用信息化手段可以实现对审判流程的节点管理和全程留痕，针对法官审理案件的类型、案件复杂程度等，通过卷宗评查、庭审抽查、文书评选等方式都可以有效获取法官案件处理能力、知识掌握程度、团队管理能力等评价信息。当然，定量化评价并非毫无可取，理性的法官仍然会按照数字化考核指标的设置，尽可能缩短案件的平均审理时间，增加单位时间内的结案数量，降低案件被发改的风险，提高案件调解率等。因此，法官业绩考核应将定量考核与定性评价有效结合。即使采用定量方法，也应对审理案件数量进行精细化衡量，全面考量权重参考因素，例如法官作出判决的案件数、每一个案件所耗费的时间、完成判决所使用的平均时间，等等。

3.坚持司法的公开性和评价主体的多元化

近年，一个不容忽视的发展趋势在域外发达国家公共部门的绩效考核实践中日渐凸显：民主参与已经成为公共部门绩效考评进程控制的重要环节。〔11〕张旭霞：《公共部门绩效评估》，中国商务出版社2006年版，第27-30页。法官绩效评估制度也不例外，譬如美国康州法官考评制度把面向律师、陪审团和当事人的调查作为考评方法之一。我国法院当下的案件质量指标体系在设置和运作上具有一定的封闭性，这使得法官容易形成一种只对上级法院负责、对所在单位负责的态度。〔12〕张建：《指标最优：法官行动异化的逻辑与反思——以J市基层人民法院的司法实践为例》，载《北方法学》2015年第5期。反映到绩效考评领域，则表现为单一的法院内部的人事考评，其弊端在于定量化的指标无法正确反映评价什么，而定性的评价没有固定的标准，客观性和可信性也可能受到“熟人社会”的影响。人民法院的司法权功能是指司法满足个人、社会需要以及对个人、社会生存发展的异议，它直接决定和影响社会公众对法院工作的评价，进而成为法院工作方向和目标的重要理论依据。〔13〕李少平：《人民法院深化司法体制改革的理论与实践》，载《中国应用法学》2017年第5期。我们强调公众参与对法官业绩评价制度构建的积极意义在于：首先，考评主体的广泛性能有效避免系统内部考评者的思维局限和考评程序的形式化风险，律师、检察官等法律职业共同体的参与更确保了考评信息采集的针对性和有限性；其次，对法官业绩考评情况进行有限度披露，为法官展示公正司法能力提供窗口，同时也为公众了解法官工作现状提供渠道，有利于改善法官与法院形象，提高司法公信力，为审判独立营造更加良好的外部环境。因此，有必要倡导法院更加开放性，让法院外部的当事人、律师及其他群众的适度参与到绩效考评工作中来，通过向当事人、律师、陪审员和普通群众采取问卷调查等形式，对法官的审判业务水平、工作态度和作风、职业操守等信息进行评价，充分吸纳社会公众的意见，获得社会公众对法官考评制度的认同。值得注意的是，在法官绩效考评过程中应当平衡好公众参与和法官独立行使审判权的关系，将以个案裁判结果是否妥当为问题、可能影响审判独立的反馈信息排除在外。

4.法官业绩考评更加注重正向激励的作用

从人力资源管理角度，激励可分为正向激励与负向激励，前者利用人的进取心以鼓励其发奋，后者利用人的畏惩心以严律其职守，两者相互依存、相互照应。我国法官考评的激励方式仍与公务员及其配套制度的规定保持一致。就正向激励而言，长期以来法院内部形成了审判与司法行政相互交织的科层化的组织结构，一线办案法官往往处于职务、级别及有名无实的“法官等级”所构成的司法序列的最底层。〔14〕陈杭平：《论中国法院的“合一制”——历史、实践和理论》，载《法制与社会发展》2011年第6期。法院在职位编制和奖金发放方面可把握的空间较小，积极性调动作用有限。随着法官单独职务序列改革，法官业绩考核评价应当致力于促进法官群体的价值追求和职业尊荣，将审判绩效考核结果与法官的任职、晋升提拔、奖金分配等有效联动，形成符合法官职业发展特点的利益激励机制。同时，就负向激励而言，借鉴多数国家严格区分法官内部纪律约束与法官弹劾程序的做法，将法官业绩考核与法官惩戒程序相对分离，与法官员额退出相互衔接。

三、法官业绩考核评价制度的功能定位与考量因素

法官业绩考核评价制度的功能定位是否科学合理，考量因素是否全面，决定了能否全面、客观地反映法官的审判工作情况，也决定了能否达到促进法官司法能力提升、提高审判质量和效率的目的。因此，如何对法官业绩考核评价的价值进行定位，全面综合法官业绩考核评价的考量因素，使其更加符合司法规律、体现司法改革精神，是我们需要解决的重点和难点问题。

（一）法官业绩考核评价的价值功能

司法工作和法官职业具有特殊性，但这种特殊性，尚不足以构成否定对法官进行业绩考核评价的充足理由。在目前要塑造“无考核的法官”，可能会弊大于利。一是从目前“队伍”状况看，一部分进入员额的法官，其品德、业务素质距离理想法官的要求，仍存在一定差距，加之职业保障机制、督促激励机制缺失的因素，将难以保障案件质量和效率；二是目前法院面对“喷发”般增长的诉讼案件，法院应对诉讼案件的数量多，难度大，不强化管理手段，包括加强绩效考核，法院将难以有效运行，司法公信力也无从提升。〔15〕龙宗智：《法官业绩考核怎样才能“相对合理”》，载《人民法院报》2017年7月9日第2版。我们认为，在尊重司法规律的前提下，理想状态下的法官业绩考核评价应当至少满足以下几个功能：

首先，法官业绩考核评价应有利于促进司法审判公正高效。人民法院的主要目标任务就是实现司法的“公正与效率”，公正是社会永恒的价值追求，失去公正则失去司法的生命；效率是社会持久的经济价值，失去效率则纠纷得不到及时解决，会影响公正目标的实际实现。对法官的工作业绩进行个性化的考核评价，能够形成倒逼机制，促使法官提高司法能力、规范司法行为、改进司法作风、保持司法廉洁，进而提高审判质量、提升审判效率、保障司法公正，更好地满足人民群众对司法公正高效的期待。

其次，法官业绩考核评价应有利于促进审判资源合理配置。长期以来，包括法院在内的很多机构都存在不合理的“二八现象”。要改变这种“忙闲不均”的现状，就必须建立科学合理的法官业绩考核评价制度，通过直观展现一定时期内各业务部门总工作量、人均工作量和案件平均工作量的横向对比情况，反映出各业务部门的业务难度、工作强度和人力需求，从而对有限的审判资源进行及时有效的优化和调整，实现科学设岗定编、匹配人员，确保“好钢用在刀刃上”，也能让各业务部门服气，避免产生内部不团结。

最后，法官业绩考核评价应有利于促进监督管理严格规范。司法责任制改革和员额制改革的一个重要目标是法院内部去行政化，将审判权赋予独任法官和合议庭独立行使。但在去行政化、赋权与明责之后，法院监督、管理也面临着行政管理、监督指挥功能弱化、政治激励效果弱化、绩效奖金分配缺乏操作性标准等问题与挑战。从改革实践看，放权之下，加强管理监督的一种主要做法，是加强对审判人员的绩效考核。〔16〕前引〔15〕，龙宗智文。只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的审判绩效考核体系和工作机制，入额、退额工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。〔17〕何帆：《完善绩效考核办法 实现员额“有进有出”》，载《人民法院报》2017年5月26日第2版。

（二）法官业绩考核评价的合理定位

传统的法官业绩考评，套用的是公务员的考评标准，没有考虑司法规律和法官职业特征，容易陷入以下误区：一是忽视审判实绩，不注重明确标准、划分档次，导致内部干多干少一个样、干好干坏一个样，影响办案积极性；二是简单按照办案数量核算各个法院、庭室或法官的工作量，无法准确界定各类案件的难易程度和实际工作投入，不能实现立案、刑事、民事、行政、审监等不同部门之间工作量的科学比对；三是不能很好地处理审判工作与参与司法调研、表彰奖励之间的关系；四是过于注重结案率、发改率、调解撤诉率等量化指标考评，造成业绩评价导向偏差；五是绩效考核与法官等级、行政职务挂钩，存在科层制和行政化倾向。〔18〕前引〔17〕，何帆文。

我们认为，法官业绩考核评价除了遴选优秀法官入额，更应作为法院组织管理促进整体效能最大化的必要手段。在司法改革背景下，法官业绩考核评价应当确立以激励为主导的制度导向，建立多元、民主、平等的新型法官业绩考核评价主体形式，围绕法官在司法过程中的客观表现，由“结果导向”型司法评估转向“过程导向”型司法评估，在评价方法上避免行政化方式和数据功利主义，防止法官业绩评价与法官职业特点的错位，从而促进法官自我监督、自我管理，提高职业素养和办案水平，保证审判的质量和效率。一是在制定主体上，要坚持顶层设计与发挥中基层法院主观能动性相结合。在最高法院顶层设定最基本原则的同时，应当给各级法院在基本原则下制定适合本地情况的考核实施办法的空间，由各法院自行制定考核评价办法，报上级法院备案即可。对各法院而言，制定的考核评价办法只要能促进执法办案任务顺利完成，审判质效有所提升，就是好的考核办法，不存在“放之四海而皆准”的考核办法。二是在考核内容上，要坚持客观工作量测算与主观经验性评价相结合。案件类型、审理程序、难易程度不同，客观上造成不同性质的案件难以简单地以办结案件数量的多少作为衡量工作量的标准。为破解这个难题，需要对不同类型案件的工作量进行科学评估，将法官在审判工作过程中付出的差别化的劳动换算为标准化、规范化的数值，由“案件数量说话”转变为“案件工作数据反映的工作量说话”，这是发挥业绩考核评价功能的基础工作。要注重运用信息化管理方式，实现考核数据统计分析的智能化与考核结果的可视化，不断提升考核效率和公信力。同时，要注重法官的自我评估和同行评议。最了解法官能力、水平、作风的还是天天在一起工作的同事，仅仅靠数据容易产生偏差，还要吸收同一法院主管领导、团队法官的感知与评价。三是在结果运用上，要坚持正向激励与反向约束相结合，以正向激励为主。法官业绩考核评价的主要目标是激励、培育职业化勤勉法官，在考核项目的设置和考核结果的运用上，应当充分尊重、信任法官，注意管理与激励的平衡，可以采用合理区间值的概念对法官业绩进行考核评价。凡是指标值处于合理区间的，都应当视为良性，计为满分。这种区间值计分模式，可以在一定程度上模糊数据差异，给被评价对象适当减压。四是在发展路径上，要坚持一定时期内相对固定与根据实际需要进行动态调整相结合。

（三）法官业绩考核评价制度的考量因素

1.法官业绩考核评价的范围

从《法官法》第 23条规定看出，法官业绩考核评价的范围可以归纳为三个方面：审判绩效考核、司法技能考核、职业操守考评。审判绩效是指法官履职情况的主要表现，包括考核法官审理案件的数量、质量、效率和效果。司法技能是指法官的专业能力和创造性司法活动成果，如参与庭审（听证）的表现、裁判文书制作质量、司法调研成果、典型案例编报、司法建议等。职业操守就是从事法律职业所应具备的政治品德、廉洁自律、文化水平、专业素质等多方面的基本要求。根据《法官职业道德基本准则》，职业操守考评包括政治素质和职业素质。司法改革以前，法官业绩考核的基本框架和核心内容与公务员考核基本是一致的，其最大问题是行政化考核倾向严重，过分强调了法官作为国家公职人员的身份属性，并以其身份属性掩盖了法官从事审判工作的司法属性，而未能突出法官的职业特点和审判工作规律。现行大多数法院的法官业绩考核评价是在量化考核的基础上，强调系统性、全面性，以求通过科学全面的指标设计和程序设计，以定性分析和定量分析相结合的办法，公正合理地进行综合评价。我们认为，法官业绩考核评价与公务员考核评价不同点主要可以概括为重案件、重业绩、重平时三个方面。

2.不同考核对象的差异化分析

科学的法官业绩考核评价应该根据考核对象的不同，实行差异化考核，做到精准考核。目前法院的员额法官可以分为院长、副院长、审判委员会专职委员、审判委员会委员、普通员额法官、综合审判法官。不同类型的法官工作内容、工作重点都不相同，若采用同一尺度对不同类型的法官进行考核，则难免有失公允。例如院领导主要工作职责是统筹协调院内行政事务，指导监督审判团队工作，若要求院领导在实际办案数量上与一线员额法官保持一致，则既不科学也不实际。因此，要推动实现周强院长关于“让法院更像法院，让法官更像法官”的目标，就必须针对不同类型的法官考虑不同的因素，采用差异化的考核方法，方能使法官业绩考核评价机制接地气、能操作、有实效，实现法官业绩考核评价的精准化目标。在法官员额制、司法责任制以及以审判为中心诉讼制度改革的背景下，无论是对院庭长的考核还是对一线员额法官的考核首先都应当遵循司法规律，尤其是院庭长要回归于办案，从“幕后”重回“台前”，从“批案”回归“办案”。

3.不同审级考核的差异化分析

立法设定审级制度的目的，一是纠正下级法院的错误裁判，保障当事人合法权益；二是统一法律适用，维护国家法制统一。一般来说，法院组织在审级的纵向设置上，应当呈“金字塔状”，即法院层级自下而上，案件数量越来越少，审理内容愈加精简，法官员额大幅下降。长期以来，主导我们配置上下级法院审判职权的，却主要是纠错思维，从中院到最高法院，都把纠正下级法院在认定事实上的错误作为工作重点。我们认为，法官的业绩评价，应当以各层级法官主要职能为基础，区分四级法院的功能定位，结合法官逐级遴选制度自下而上的应有之义，对各层级法院法官的业绩考核标准和考核内容有所区分，方能体现业绩评价制度之科学性。如基层法院的职能定位于分流案件、解决纠纷，基层法院的法官业绩评价方式，应当紧紧围绕基层法院的职能定位，强调效率和公平；而中级法院职能定位重点是依法纠错，定纷止争，中级法院的法官，也应当侧重于法律适用能力以及裁判尺度统一上。高级法院具有承上启下的枢纽作用，高级法院的法官应当具备丰富的审判经验和宏观的裁判思路，裁判文书制作能力和司法研究能力应当优于中基层法院的法官，个案裁判、统一对下指导也是高级法院法官业绩评价的重要指标。最高法院作为我国的最高审判机关，其未来的发展方向，应当是从纠错型法院，逐步向统一法律适用型法院发展。最高法院的主要工作，则是通过审理具有普遍法律适用意义的案件、发布司法解释和指导性案例，创制政策和规则，维护法制统一。简言之，法官业绩评价制度的设置，应当仅仅围绕四级法院的功能定位，对各层级的法官提出不同的考评方式和考核指标，中基层法院的法官业绩评价，应当以定纷止争为先，高级法院及最高人民法院应当以统一法律适用，再审监督指导为主。

四、法官业绩考核的改革探索

在深入推进司法体制改革的进程中，我们借鉴域内外法官业绩考核评价的先进做法，进一步完善法官业绩评价机制，对于法官业绩考核的实践和探索，也从单纯的指标数据考核逐渐向综合考评模式转变，以法官业绩考评的功能定位为出发点，坚持司法的公开性和评价主体多元化，采用结果导向与过程导向相结合的考核方式，兼顾中级法院在四级法院中的功能定位，探索制定符合司法改革规律及法官成长的法官业绩考核机制。

一是参与主体多元化，强调员额法官主体地位。考评参与主体的广泛性可以优先避免政策制定者的思维局限和考评程序的系统性偏差，强调员额法官的主体地位，提升员额法官的参与度及自主性也符合以法官职业需求为导向的价值目标。我们以问题为导向，坚持以遵循司法规律、尊重工作实际为出发点，在修订法官审判绩效考核办法时就注重参与主体的多元化。该办法自拟订初稿以来，先后经过院长办公会讨论、审委会讨论、法官座谈会研讨、向全院法官征求意见，最后提交全体法官会议讨论表决通过。因该文件由法官参与制定，一改过去一线办案法官囿于职务、级别等方面无法参与业绩考核评价机制制定过程的弊端，故该办法在执行中的阻力和难度大为减小，而办法制定的公开性和透明性也使得法官在了解知晓考核方式和内容后，安心、专注于审判事务本身。

二是依托大数据，建立以审判工作量及质效指标体系为核心要素的综合考评模式。在审判工作量的评估上，针对不同角色的职责，在审判工作量上体现差异性，运用蕴含法官办案类型、审理程序、难易程度等因素的“审判工作量”概念作为审判绩效的评价核心，通过量化设置考核指标体系实现考核审判工作量的目的。一方面考虑审判工作量，另一方面科学设计了将非审判工作量折算为审判工作量的计算方式，精准、全面地体现了不同类型的法官工作量，达到了精准考核的目标。在设定办案任务的基础上，院领导的主要职责是引领审判团队建设，改进审判管理监督；庭领导的主要工作职责是主持庭内的日常工作，对本庭人员进行行政管理。其他员额法官的主要职责就是独立办案，其办案工作量应达到所在业务部门法官前两年办案平均值，对审判质效考核主要采取“合理区间制”+“责任扣分制”相结合的方式进行。在合议庭办案的过程中，合议庭成员办案工作量的计算，主要根据其对案件的贡献度按比例分摊，坚持贡献比例与责任比例相结合的原则。经过反复测算和论证，开庭审理的案件，一般按照审判长、主审法官、参审法官各30%、60%、10%的比例分摊；不开庭审理的案件，一般按照审判长、主审法官、参审法官各20%、70%、10%的比例分摊。主审法官同时担任审判长的案件，一般按照审判长、两名参审法官各80%、10%、10%的比例分摊。有特殊情况的，由庭长提交专业法官会议讨论决定。对于因案件质量、效率、效果等方面存在问题应扣减工作量的，也是根据合议庭成员的发表意见情况、履职行为、过错程度，确定其应当承担的责任比例，审委会委员、院庭长有过错的，在绩效考核中也予以扣分。

审判质效考核是法官业绩评价中的另一项重要内容，体现了法官的办案质量、效率和效果。另外，我们认为，法官业绩考评体系中还应当包括司法技能考核以及职业操守考评等项目。法官的司法技能考核主要通过裁判文书质量和庭审驾驭能力及司法调研情况进行考核。值得一提的是，法官的职业操守是法官业绩评价的重要方面，包括同行评议、民主测评的方式，而司法廉洁是法官的职业操守底线，如被追究违法审判责任或有其他违法违纪行为的法官，实行一票否决，不对其当年度审判绩效进行考核评价。

体系化的法官业绩评价模式构建，详见下图：

三是严格落实考核结果与奖惩机制挂钩，更加注重正向激励作用。我们在实践探索中改变过去满意度测评、集体推荐、领导提名等主观评价和平均主义、“大锅饭”的做法，在评先评优、物质奖励、晋职晋级等方面坚持“凭实绩论英雄”，按照实绩为主、质效优先的原则，确立了奖勤罚懒、奖优罚劣的考核导向。完成基本办案任务的法官，根据个人季度绩效考核综合数据得分在所属部门完成基本办案任务法官中的比例，分为四个等次，绩效考核奖金奖励性部分，以完成基本办案任务的法官人均奖励性绩效考核奖金为基数，按照相应比例分为四个档次。同时，就负向激励而言，借鉴多数国家严格区分法官内部纪律约束与法官弹劾机程序的做法，将法官业绩考核与法官惩戒程序相对分离，与法官员额退出机制相衔接。

四是坚持原则性与灵活性相结合，综合定量评价与定性评价方式。以客观评价为主，科学合理评价法官审判工作量。我们研发审判工作量计算软件，通过对不同类型案件的权重测算，实现对辖区内各法院、各业务部门、各办案法官审判工作量的检索、分析、测算，科学评价法官办案工作量，用大数据考核质量、效率、效果，用比较法分配奖金、调配人员、评先评优，优化资源配置，激发办案活力。同时，赋予业务部门一定自主权，根据实际情况对法官工作量进行折算、对部门工作量进行平衡。对于“法官审理其他重大疑难复杂案件或其他特殊情况”“担负临时性重大审判执行任务，作为主要执笔人起草司法调研课题报告、审判业务指导性文件，以及从事案件质量评查、重大案件协调、督查督办件办理等其他审判指导监督工作”等情况，可以由业务部门专业法官会议讨论，根据实际情况折算一定工作量。对业务部门法官人均办案工作量明显高于和低于全院人均办案工作量的情形，在发放奖金时予以考虑，适当增减比例。

结语

随着司法体制改革的深入推进，法官业绩考核评价越来越受到社会各界的重视。法官业绩考核评价应坚持实用主义导向，科学合理评估审判工作量，避免行政化方式和过于量化的指标考评。同时，法官业绩考核评价办法不宜搞“一刀切”，上级法院要赋予下级法院管理者结合本院实际制定考核办法的自主权。当然，法官业绩考核评价制度的效果还需要在探索中进一步检验，并根据实践探索的新情况、新问题继续深入研究，从而适应司法运行新机制，真正实现业绩评价制度的引导和激励功能。