系统论视野下法院财物省统一管理的隐忧与出路

欧阳韶勇 旷联合 于杨宁

十八届三中全会确立了法院人财物省统管的司法改革大方向，并在部分法院进行了试点，如何统管法院财政成为当下司法改革的焦点，很多专家学者对我国目前司法经费保障问题作过鞭辟入里的分析和方案改良的论证，被中央采纳为顶层设计的理论基础。省以下法院人财物统一管理是一项错综复杂的系统工程，整体性、协同性强，不能孤立、片面推进，必须置于整个法治和政法生态系统中通盘谋略。系统论在规划、控制和优化系统工程上具有其他方法论所不具备的优势,将系统论的观点引入司法改革，有助于增强实践的科学性。本文试从系统论观点出发，采取结构性分析与机制性分析相结合的方法，对法院财物管理系统特点规律进行探索，以期寻求对该系统进行控制管理的最佳方案。

一、美好憧憬：法院财物省统管的价值期待

社会系统是人为系统，具有目的性。对本轮法院财物省统管改革，法院、法官及法院其他工作人员、社会各界及社会公众赋予了诸多的价值期待：

（一）法院属性的去地方化

在地方保障体制下，法院司法经费主要来源于三部分：地方财政预算拨付、上级政法转移支付、诉讼费比例返还，其中地方财政预算拨付是基础来源。汉密尔顿曾说过：“就人类天性一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”〔1〕陈文兴：《论司法权国家化—以治理司法权地方化为视角》，载《河北法学》2007年第9期。司法经费对地方经济的依赖性，导致司法地方化。按照改革实施方案，人们期待,实行法院财物省级统管后，全省三级法院均是省级财政统一预算单位，司法经费省级财政保障，基础设施建设项目统一纳入省发展改革委规划管理，切断基层法院与地方政府的利益联系，从而消除地方干扰的经济背景。

（二）司法运行的去行政化

与司法经费地方保障体制相对应，司法运行系统从司法主体、审级关系到审判方式都抹上了浓厚的行政化色彩。为革除司法运行中的行政化弊端，推行省以下法院人财物统一管理与探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离是本轮司法改革两大并行任务。从审判权角度而言，将逐步完善以法官司法能力为核心，以司法责任制为平台，以单独职务序列和工资福利待遇为保障的审判权运行管理机制，保证审判权运行机制公正严密，行政干扰无隙可乘。从司法行政管理权角度而言，将实行独立预算、统一管理、全方位监督的司法经费运行机制，法官专注审判业务，不再承受来自经济的困扰。

（三）法官办案的去利益化

2006年全国法院实行“收支脱钩、全额保障”的经费体制，但在基层法院，收支脱钩并不彻底，“明脱暗挂”现象突出，同级财政将诉讼费罚没收入作为任务指标进行“捆绑预算”，诉讼费返还成为基层法院重要经费来源。为争取尽量多的诉讼费返还，以弥补经费短缺，基层法院在岗位目标责任制中往往会给办案单位下达“创收”指标，并将“创收”任务完成情况与奖金、办案差旅费相挂钩。为完成“创收”任务，办案单位不得不寻找案源和选择性办案。省统管后，建立涉案财物统一管理机制，全省法院收取的诉讼费、罚没收入将统一上缴省级国库，法院经费据实全额保障，免除了法院的后顾之忧。

（四）人员待遇的去差异化

系统不是孤立存在的，要受环境的影响和制约。由于体制、政策、经济发展等方面的原因，当前法院工作人员工资待遇存在地区差异、审级差异和部门差异。根据《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，实行法院财物省统管后，将建立全国统一的单独职务序列设置的法官工资制度，逐步提高基层法官职级待遇，实现人民法庭法官职务、职级和法官等级上的适当高配，工资福利政策将向基层法院和人民法庭的适度倾斜。这些措施虽然在改革中不可能一步到位，但能在一定程度上缓解财物供给的“贫富不均”。法院工作人员，特别是经济落后地区的法院工作人员期待本轮司法改革能实现法院公共保障均等化，大幅提高待遇和改善办公条件。

二、现实之困：法院财物省统一管理试行中的重重隐忧

系统耗散结构论创始人普利高津提出“非平衡是有序之源”的著名论断，即系统只有在远离平衡的条件下才有可能向着有秩序、有组织、多功能的方向进化。法院经费地方保障向法院财物省统管过渡，是系统的突变式质变，系统原有的平衡被打破，自组织有序进化需要一个过程。这一过程是不断试错纠错的改革过程,不可避免会出现重重困扰与障碍。

隐忧1：“彻底脱管”，司法独立走向司法孤立

省统管后，省以下法院人财物的管理将以省级党委统一领导、省级司法机关统一管理为主，地方党委只起协同作用，总体看来，该模式实现了司法去地方化。但现实是基层法院并不能真正从地方政治中解脱出来，因为司法涉及的事项在地方行政辖区内，许多因司法活动引发的社会矛盾、社会冲突、群体性事件需要党委和政府的支持。特别是立案登记制下，许多信访案件转化为诉讼，如果地方党委、政府对未来的涉诉涉访案件袖手旁观，敷衍塞责，法院孤军作战，很难应付上述局面。〔2〕碧翰烽：《一位法院院长对司法改革后的四大担忧》，载“华声论坛”，http://bbs.voc.com.cn/topic-5748336-1-1.html，2016年7月7日最后访问。同时，在省保障体制下，由于资金、法律、政治和上层建筑的复杂性，基层法院基础设施建设可能仍然由地方政府承担。省统管使基层法院失去地方政治资源支持，在地方政治生态中被边缘化。据某些试点法院反映，改革试点方案还未正式下达，在地方财政预算调整时就已经对法院检察院不予考虑了。某省高级法院就改革试点工作开展情况调研时发现，许多基层法院所在的地方政府对法院的财政支持政策改革前后波动很大（见表1）。

表1 某省部分基层法院改革前后地方政府支持政策比较〔3〕表内资料来源于中部某省一改革试点法院《省以下法院财物统管改革情况工作汇报》，未刊稿。

上表反映在司法体制改革收归省统管调整时期，地方党委、政府个别领导认识不到位，支持力度不够，导致改革被边缘化、孤立化。

隐忧2：“统而不管”，保障“缺口”变形保障“真空”

从司法体制改革试点法院调研情况来看，实行省统管在具体操作中，存在漏管、脱管现象。如上划基数的核定问题，改革试点过程中，一项重要环节是对近几年经费保障的统计进行测算，在此基础上核定上划基数。在测算过程中，法院没有专业的财务经验，也没有决策上的话语权，而地方财政考虑自身利益，会尽量地进行压缩和降低上划基数，导致核定的划到省级财政的“经费基数”与法院实际经费开支存在较大差异，一部分公用经费处于真空状态。以某改革试点基层法院为例，其改革前后经费保障情况比较如下（表2）：

表2 某改革试点基层法院改革前后经费保障比较〔4〕表内资料来源于西部某省一改革试点法院《司法改革财物统管、诉讼费管理启动情况汇报》，未刊稿。 单位：万元

从上表可以看出，由于地方财政的压缩，该改革试点基层法院所确定的2016年上划基数低于2015年的实际支出。同时，合同制聘用人员、临时工等经费支出以及扶贫帮困、慈善助残、信访维稳等“中心”工作支出属于法院“自负”费用，统管前未纳入部门预算，由基层法院挤占公用经费和利用诉讼费返还予以解决。省统管后，这些支出没有纳入上划基数范围，基层法院收取的诉讼费全额上缴省财政，没有诉讼费返还。这部分公用经费保障踏空，导致该改革试点法院2016年公用经费预算比上年减少19.5%，加上没有了诉讼费返还，2016年下半年该院经费运转相当困难。

隐忧3：“行政主管”，“小地方化”升级“大地方化”

在地方保障体制下，地方政府将法院当作政府职能部门，司法经费预算被纳入行政经费预算的整体规划中，行政一定程度上主导、控制司法预算，法院缺乏话语权。法院为了争取更多的财政预算，不得不积极与地方政府建立和维系关系，容易导致司法地方化。法院人财物省统管，减少市县两级法院对同级财政的依赖性，但人财物的管理权上提，能否真正消除外来不当干扰有待论证，一些基层法院院长在与笔者访谈交流时流露出种种忧虑。

访谈材料一：

某基层法院院长甲：说实话，我们并不希望财物省统管，我们县经济比较发达，县政府非常重视和支持法院工作，不仅经费预算拨付充足，每年还有可观的预算外收入。实行省统管后，表面看起来，经费保障并没有减少，但实际上因为没有了预算外收入，经费保障反而大不如从前。原来经费紧张时，向县委政府汇报，很快得到解决，现在如果资金出现困难，需要花大量的精力和时间与省级单位协调。

访谈材料二：

某基层法院院长乙：我们是贫困县，法院经常是入不敷出，省统管改革使我们法院财政得到了较大的改善，但同时也带来诸多问题,

以前有地方财政和省级财政两个“婆婆”，解决问题的途径多，方法灵活，地方政府会帮助我们到省级财政跑资金。现在资金困难时只能靠我们基层法院自己找省级关系，其中院长的人脉关系可能影响一个法院的财政状况，所以院长压力很大。

访谈材料三：

某基层法院院长丙：政法转移支付是我们基层法院的重要财政来源，政法转移支付的分配带有主观因素和政策偏好，自由裁量权相对较大，每年我们为了争取专项转移支付资金，不得不花费大量人力、物力与省级政府相关部门建立和发展关系。法院财物省统管后，基层法院与省级政府有关部门之间的关系得到空前强化，更需要经常联络感情。

上述访谈材料反映出这样一个事实：在制度运行中，资源的竞争与分配存在一种非正式的关系网络途径，即通过个人或团体的私下“关系行为”去争取更多的资源。〔5〕张云昊：《基层政府运行中的“过度关系化现象”——一个政府行为的组织制度与关系网络的竞争逻辑》，载《华南农业大学学报》2010年第3期。各地基层法院为争取更多经费和相应的财政配套资金，千方百计与相关部门和人员联络感情，建立关系。法院财物省统管，其目的是消除司法的地方利益，但相对国家统一的司法权而言，“省一级”依然是地方，不过是较大的地方，财物统一到省管理，只是场域和参与主体改变。〔6〕社论：《新一轮司法改革，独立审判仍是核心》，载《南方都市报》，2013年11月20日。基层法院不得不从长久以来建立的原有地方关系中抽身出来，与省级政府有关经费保障部门建立新的关系。虽然相对来说来自同级地方政府的司法干扰有所减少，但并不意味着司法从此完全排除行政干扰。

隐忧4：“垂直统管”，司法行政 “绑架”司法监督

省统管并非“垂直管理”〔7〕何帆：《法院人财物统管并非“垂直管理”》，载《新京报》，2013年11月18日。，尽管顶层设计者已对此作出界定，但实践操作中不可避免地被刻上“垂直管理”的烙印。法院财物省统管，改变了法院现行司法行政管理内外权力运作模式，省级法院司法行政管理权限得到空前扩张，高级法院“两权混合”的“合一制”结构得到进一步加固，这种体制结构在很大程度上是建立在法院组织科层模型之上的。在新的体制下，先前寻求同级政府财政支持的中、基层法院转向寻求影响本院经费的新决策者的支持，其结果是导致司法体系内部官僚政治倾向进一步增加。上下级法院审判业务上的监督指导关系可能因此而演化为行政领导关系，形成唯省级法院是从的权力格局，陷入审级模糊化和“再行政化”的风险。

三、路径探索：域外经验的比较与借鉴

近年来,许多专家学者围绕司法财务管理和司法经费保障作了深入研究和探索,并对域外经验进行了多角度考察。根据这些研究成果,笔者拟从国外主要法治国家法院司法财务管理模式和经费保障体制比较分析中获得某些启示。

（一）国外法院行政事务管理模式优劣比较

国外司法行政管理模式有四种类型〔8〕参见康为民：《大陆法院人事制度改革回眸与展望》，海峡两岸司法交流资料；徐汉明：《论司法权与行政事务管理权的分离》，2014年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“司法管理体制改革”（项目批准号：14JZDO24）的阶段性成果。，其优劣比较分析如下（见表3）。

表3 国外法院行政事务管理模式优劣比较

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（二）国外司法经费保障体制比较

司法经费保障机制是法院财务管理制度的核心内容。以法、美、英、德等四个司法经费保障机制比较健全的国家为考察对象，从预算编制、预算决策、预算执行与使用监督四方面进行归纳比较（见表4）。

表4 法、美、英、德司法经费保障机制比较〔9〕表内资料来源参见贾新怡、唐虎梅：《借鉴有益经验，构建符合我国国情的司法经费保障机制》，载《财政研究》2006年第4期；陈春梅：《由中央统一保障的法国法院经费制度》，载《人民法院报》2016年2月19日；陆强：《国际比较视野下的法院经费管理体制改革探索》，载《中国财政》2014年第24期；邵毅超：《域外司法财务管理体制对我国的启示》，载《天水行政学院学报》，2015年第5期。

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国外法院财政管理模式以及司法经费保障运行机制虽然因各国的法制传统和司法体制不同而各有千秋，但它们有着共同的特点：（1）司法经费预算独立于其他部门的财政预算，实行集中管理；（2）法院在司法经费预算中起主导作用，经费保障充足，不受行政部门的控制；（3）司法经费预算的编制、决策、执行和监督由不同部门行使，实行分权制约。借鉴上述经验作法，对推动我国法院财物省统管具有启迪意义。

四、方案优化：法院财物省统一管理系统的具体构建

根据系统协同学观点，一个开放系统能否从无序转变为有序，关键在于系统内部是否存在着大量子系统的协同作用，在此作用下最终能否形成一种整体效应或者一种新型结构。目前，我国法院人财物省统管改革尚未厘清采取何种模式，从改革试点法院的改革方案来看，属行政主导、司法参与模式。这只是改革过渡阶段的模式，构建科学、完善的法院财物管理体系尚在探索中。结合我国国情，借鉴国外经验，笔者认为法院财物省统管应采取“司法委员会+司法理事会”法院主导管理模式，其模型具体构建如下：

（一）机构设置：成本控制与决策民主的考量

财物管理应当树立成本管理观念，即通过对成本的控制来进行管理活动。我国许多省份法院规模和数量庞大，如安徽省三级法院共136个，其中高级法院1个，中级法院15个，县级法院120个，按照改革方案，136个法院均要到省财政厅预算与划拨，省高级法院对136个法院的划拨数额、标准要与财政厅协调，无论对省财政厅还是对省高院，无疑增大了工作成本。从经济角度考虑，借鉴企业成本动因理论，适度的经营规模能有效地控制成本，从民主角度考虑，如果全省只设立一个司法委员会，由于委员来源和数量的有限性，不可能全部了解各个法院的具体情况。基于这两方面的考虑因素，笔者认为采取“司法委员会+司法理事会”的法院主导管理模式是最佳选择。

以中部某省为例，中部某省共有三级法院137个，其中高级法院1个，中级法院14个，县级法院122个，对法院财物省统管机构可作以下设置（见图1）。

图1 中部某省法院财物省统一管理机构设置

首先在省人常委会下设立司法委员会，司法委员会是独立于司法机关的第三方机构，对省人大常委会负责。其次根据全省136个中基层法院案件数量，经费支出情况及所在地经济发展情况、交通情况、人口数量、地域文化等因素，将全省划分为A、B、C、D四个司法行政管理区，每个司法行政管理区设立一个司法理事会，其机构设在省高级法院，以便省高级法院工作管理与协调。

（二）人员配备：自主管理与专业管理的互动

系统管理论认为系统整体的性质和功能取决于系统内部各要素之间比例是否恰当、组合是否合理、层次是否清楚、关系是否协调，以此为标准完成对整体结构的改造，才能减少内部摩擦，加强和集中整体功能。司法委员会和司法理事会人员构成上要体现价值的多元性。以法官为主，发挥法官更了解法院司法业务支出的优势，实现法院自主管理。人大和其他机关占一定的比例，是监督制约、沟通协调的需要。同时由于财物管理具有很强的专业性，必须有相应的技术支撑，如实行法院财物省统管，必须以信息化平台为支撑，需要借助银行网络系统和技术力量，为全省法院系统提供帐户查询、统计分析等服务支持，否则海量和动态的财物运行信息，难以得到省级司法行政管理部门的及时回应和处理，因此，吸收会计、审计、统计、管理等方面的专业人士参加是必要的。

根据上述观点，模型结构中人员配备设计路径如下：司法委员会组成人员由省人大常委会任命，每届任期5年，由省人大主任担任委员会主任，省高级法院院长担任副主任，委员19人（委员人数量可根据辖区内侧实际情况而定），其中来自全省三级法院的法官14人（每地级市选任1名），其他机关和社会专业人员5人; 司法理事会设理事长1名，由各司法行政管理区中基层法院选举1名法官提请省人大常委会任命，理事13-15名， 五分之二来自法院系统，五分之二来自人大，五分之一为相关人员及社会专业人员组成。

（三）权力配置：协调配合与监督制约的融合

实行法院财物省统管，原系统层次被打破，地方政府、中基层法院、省高级法院、省级财政、中央财政等各要素在改革后的省统一管理系统中重新排列组合，其关联强度、联系密度等都发生很大变化，形成新的权力格局。在该权力格局中，上述要素如何重新进行角色定位，界定职能，事关整个系统的协调运转。实行省统管实质上是对人财物管理权在省级层面的再分配，必须要有其他省级部门如省委政法委、财政厅、组织部、编办、人社等的共同配合支持。没有这些力量的支持配合，单靠省高级法院独立决策和行使，省级统一管理无法顺利实施。因此在设计省统管路径时，既要发挥好省高级法院对法院情况熟悉的先天管理优势，又要妥善协调好外部党政部门在协同做好省统管上的权力分配，形成一种权力体系的动态平衡。

“司法委员会+司法理事会”法院主导管理模式权力分配及运行的纵横关系如下（图2）。

图2 中部某省法院财物省统管系统运行模式

从上述权力运行模式中可看出司法委员会在整个结构中处于总览地位，发挥决策、指导和监督作用。其主要职能是捍卫司法独立，具体包括：对全省法院经费预算、财物管理、基础设施建设作战略性规划；审议省政府、省高级法院及各司法理事会提交的法院发展报告、预算草案、预算审核报告、司法经费使用效益评估报告、审计报告等；形成全省法院整体司法经费预算方案报省人大批准（运行模式中的①⑦⑧）。司法理事会在模型结构中处于核心地位，它归省人大和省高级法院共同管理，其主要职责负责法院财物省统管的日常工作，包括初步审核辖区内中基层法院的预算草案、发展规划、请求报告等，安排和解决辖区内中基层法院财物管理方面的重大事项和问题。省高级法院、省政府通过司法理事会实现对全省法院财物统一管理和彼此间工作的协调配合与监督。省政府不能单独对司法理事会编制的司法预算方案作实质性更改，必须与省高级法院会商，使法院预算与全省发展规划相平衡（运行模式中的②③④）。各中基层法院内设机构管理机构负责本院的财物管理具体工作。必要时，省政府、省高级法院可直接对中基层法院的财物管理作重大安排、检查和考核监督（运行模式中的⑤⑥）。

（四）运行保障：财力支持与法律支撑的共进

经费保障是各级法院司法工作运行的基础，实行法院财物省统管，在对法院经费保障上应当着力解决两个方面的问题。

1.变“缺口”保障为“充足”保障

鉴于充足的司法经费对保障司法公正的极端重要性，联合国1985年通过的《关于司法独立的基本原则》第7条明确规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”《司法独立最低标准》第10条规定：“国家有义务提供足够之财政资源，以实现适当的司法行政”。〔10〕陈永生：《域外司法经费：管理相似保障充足》，载《检察日报》2015年3月3日。长期以来，受地方财力影响，我国基层法院的经费保障为“缺口”保障，采取“诉讼费返还的方式”予以弥补，法院利益驱动饱受诟病。立案登记制下，基层法院办案数量与办案成本骤增与经费保障不足的矛盾更加突出。由省级财政独立全额保障省以下法院司法经费，这对捉襟见肘的省级财政而言，是一个巨大的负担，需要中央财政支持。事实上，在现行经费体制下，中央已经承担了省以下中、基层法院的经费保障责任。据统计，2012年，中央资金已占全国省以下地方法院总体经费的15.44%，占业务审判经费的47.63%。实现充足保障主要通过两种途径：一是加大中央投入；二是省级政府调整市、县两级的财税分配，夯实省级财力基础。目前，中央对中、基层法院的经费保障支出以政法转移支付的形式体现，政法转移支付先由中央财政分配到省财政，再由省财政进行再分配。在省财政再次分配中，决策者以政治偏好和现实约束来确定专项转移支付分配的方向、数量和结构，有些项目可能因政策整合而减少或取消，导致中央保障极不稳定。建议改“补助制”为“预算制”，将上述政法转移支付项目法院享有的部分按规定的标准、方式和程序列入最高法院部门预算，由最高法院会同财政部门分配下达到省级法院和省级财政，用于保障中基层法院的业务支出，使中央对基层法院的经费保障形成制度性安排，不同政策调整而削减。

2.变“政策保障”为“法律保障”

为了使司法经费保障免受不当干扰，许多国家以立法形式加以明确，甚至将其确立为一项宪法原则。如秘鲁宪法、巴拿马宪法均规定，司法权力机构的预算草案由最高法院提出，列入公共部门总预算草案，并在宪法中规定了法院经费占财政收入的比例，不因政局的更替而被消减。印度宪法、哈萨克斯宪法规定法院经费由中央财政解决。我国现行的法院经费保障体制的框架以意见、办法等政策性、规范性文件形式体现，如《人民法院财务管理办法》《诉讼费用交纳办法》《政法经费分类保障办法》等，这些规范性文件法律位阶低，强制力有限。借鉴国外经验，针对我国现行司法经费保障制度框架结构随意松散的现状，应当从修订宪法和制定专门法入手，构建完备的司法经费保障法律体系。

结语

推动省以下法院财物统一管理改革，是法院经费体制的系统性、根本性转变，涉及到利益的重新调整和权力的重新分配，涉及到观念和理念的更新变化。许多改革措施在短期内难以得到全社会的普遍认可和理解，但改革本身是个试错纠错的过程，不能因一时的挫折而中止前进的步伐，唯有在改革进程中不断查缺补漏，检点得失，制定完善相关配套制度，才能将改革扎实稳步推进。