PPP投融资模式在城市基础设施建设中的应用探究

李康

摘 要：本文以工程案例为依托，以笔者理论知识的学习与实践经验为应用，就PPP投融资模式在我国城市基础设施建设中的应用进行简要分析，以期完善应用机制，实现我国现代化建设的可持续发展。

关键词：城市基础设施；建设投融资；PPP模式

1 PPP模式的内涵及其基本结构

PPP模式也称PPP融资，即为公私合作關系的表示，是公共基础设施中的一种项目运作模式，是指政府公共部门与私营部门合作提供公共产品或服务的一种关系。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

项目公司是PPP模型的核心组成部分之一，通常都是由民营部门获得政府授权之后，成立的特许经营公司，它是PPP模式的主体，承担项目经营与管理的责任。与项目公司有所联系并参与PPP模式建设的组织机构有政府公共部门、金融机构、建设部门、民营部门以及项目经营承包商等。其中政府公共部门代表政府对项目公司进行授权，对PPP项目具有监督管理职能；金融机构的主要作用是为城市基建项目提供金融支持，具体负责中长期贷款的安排；建设部门的主要任务是确保PPP项目建设的质量与安全，其通常是以公开招标的方式产生；民营部门是PPP项目的直接投资者，一般都是由股权或是投资协议的形式组织起来的；项目经营承包商负责为PPP项目的经营提供专业化的管理。

2 PPP模式在城市基础设施建设中的选择标准

2.1 合作项目为经营性或准经营性项目

经营性、准经营性与非经营性3类项目可依据经济性与公益性特点实施区分，PPP模式的使用，其项目发起一般是由政府部门操作以此实现对社会资本的吸引，这就要求项目现金流稳定，因此对于PPP模式的采用，经营性与准经营性项目更加合适。使用者付费、可行性缺口补助及政府付费为我国PPP项目资金回报的主要方式，该3种方式分别与经营类项目、准经营类项目及非经营类项目相对应，而在实际应用中，基于市场化运作机制的考虑，可行性缺口补助为PPP项目采用最多的回报机制。

PPP模式的采用前提为确定合作项目性质，只有现金流具备稳定条件，才能因对政府财政依赖的减少而提升社会资本自我运营的独立性。政府向社会资本购买公共服务为PPP模式本质的体现，对于公共服务的购买，只有确保现金流稳定，才能在经济上具备购买能力，而不是以赤字方式增加财政负担。

2.2 项目合作者具备一定的资质条件

我国对于PPP模式的应用范围广阔，其涉及领域包括水利、能源、环卫、交通以及医疗卫生等行业，这些行业项目均表现出稳定的市场需求与较高的市场化程度等特征。与此同时，这些行业的发展在我国已初具规模为其采用PPP模式的另一重要原因，对于大型PPP项目具备承接能力，简言之即为这些领域的社会资本具备提供公共服务的运营能力与资本条件。

故此，项目合作者具备一定的资质条件为城市基础设施建设采用PPP模式的重要条件之一，以此确保其能承担并保证PPP项目正常运转。项目合作者的资质条件主要有：（1）注册资本规模。作为衡量企业资金运作能力的第一指标，其笼统体现了企业的发展规模与业务能力；（2）企业行业经验。其为企业项目运作能力的体现；（3）企业合作能力（与政府部门和金融行业等）。城市基础设施PPP项目的成功实施，其过程协调与配合机构包括运营公司、政府部门、咨询与金融机构等多方面，合作能力的需求与重要性表现突出。

2.3 项目符合物有所值评价标准

“物有所值”法为PPP项目定量与定性分析的常用评价法，为国际对PPP模式的普遍评价指标，其具体含义为某组织通过对其可利用资源的运用，以此使获得收益长期化与最大化。VFM评价体系包括定量与定性评价两方面内容，其中定量评价体系是运用PPP项目合作全生命周期内通过对公共部门比较值（PSC）和政府支出限制（PPP值）的比较，进而对公共服务供给效率是否通过PPP模式的应用得到正真提升实施考量，其适用于项目合作的全周期；定性评价法则以专家独立打分和专家组会议评审方式为主，其在项目识别阶段运用较多，评价要素含有18个，并拥有各自的评价标准与相关性，在赋予一定的权重于每项评价要素后并对其实施打分，最后以权重为依据，将项目总体分值计算而出。“物有所值”评价法为评判项目价值回报值得与否的标准，其体现了政府应以多少钱向社会资本购买公共服务为合理现象。

除此之外，项目选用PPP模式还得符合财政承受能力验证标准。

3 PPP模式在城市基础设施建设中的应用案例

3.1 项目简介

某地铁线路全长28.65Km，总投资153亿元，项目总体分为Ⅰ、Ⅱ两大部分，其中第Ⅱ部分为通信、车辆、给排水、供电设备与控制设备等设施建设，由某联合体中标承建，采用PPP运作方式，投资总额46亿元，全部由项目公司筹集，其中资本金约18.4亿元，债务资金约27.6亿元，债务融资比例约为80%。项目建设完成后，联合体单位取得该项目特许经营30年，主要负责该线路的运营管理与设施维护工作，地铁票款收入为项目投资回收的主要方式。

3.2 PPP项目成功的原因

3.2.1 取得政府支持

项目所在地市政府明确提出轨道交通项目的社会与政府投资比例可按3：7实施建设，以政策支持的形式促进了该项目PPP模式的实施。该地铁线路途径旅游景点较多，其建设目的在于缓解交通压力，且项目预期收益保证良好，对投资吸引力较强。

3.2.2 项目可行性强

①PPP模式的应用，对项目参与双方可实现互利共赢，进而可得到各方的积极响应；②社会资本的参与因回报稳定而使其参与积极性得到充分调动；③发挥社会资本方建设动力，可促进城市基础设施开发建设；④大幅度降低项目生命周期成本，有利于项目整体运营效率的提升。

3.2.3 风险分担机制合理

为了维护投资人与政府的权益，更加合理的分担建设经营风险，该项目分别建立了终止补偿与票价补偿机制。例如，该项目约定，若在地铁运营期间因公共利益需求必须将《特许协议》终止时，此时政府必须以合理价格收购项目设施，以此合理补偿联合体单位；若联合体单位在特许经营期内的投资收益未能达到预期，则政府必须调整票价机制或采取其他补贴措施保障联合体单位的利益。

4 结束语

基于以上论述，笔者通过自身专业知识与实践经验的应用，以完善PPP模式的应用体系为目的，提出以下三点建议：

（1）政策先行。政府以政策形式加强对PPP项目的扶持力度，加快推进PPP项目实施方案、融资模式、回报机制、退出机制等的政策研究以及PPP项目相关文件的颁发，并发挥货币、监管政策的引导作用，为PPP项目的标准、规范、合法地运作提供政策支持和理论依据。

（2）立法为纲。加快推进PPP立法，做好与特许经营条例法的有效衔接，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本的合法权益，创造良好的法律环境。

（3）创新为翼。除过以项目专项基金的设立来对PPP项目实施融资外，也可尝试采用信贷担保、资产证券化等方式融资，做到融资渠道多样化、融资方式灵活化、融资成本合理化。

参考文献：

[1] 曾黎黎.基于PPP模式的城市基础设施建设项目管理信息化研究[D].重庆大学，2010.

[2]武雪莹.基于PPP模式的城市基础设施建设[J].建筑设计管理，2015（10）：24～31.