我国土地用途管制改革的法理求解

孙同锋

摘要：我国现行土地用途管制在实践运行中呈现出失灵状态，须对其作理性地检讨，并从世界观和方法论两大维度提出切实可行的改革和完善方案。综观现有理论和实践，立足于“权利—权力”平衡的规范语境，从系统论、制度联动效应等视角出发，我国现行土地用途管制改革宜践行以下“一揽子”方案：在理念上应建立多元利益诉求均衡实现的制度样态体系；在逻辑前提上应积极推动我国土地规划模式由“增量”向“存量”的转型；在关键内容上应突破现行农用地转用审批的封闭运行结构；在技术路线上应创新“两个总量指标控制”的实现方式，力争实现土地用途管制的弹性化目标；在配套跟进上应有效推进存量建设用地再开发法律制度建设。唯有如此，方可有助于突围这一制度运行失灵的困境，有助于实现十九大报告所提出的“确保国家粮食安全”这一重大战略目标。

关键词：土地用途；管制失灵；土地规划

土地利用总体规划（简称“土地规划”）是指导土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地用途管制、引导城乡建设的重要依据。改革开放以来，经过三轮土地规划的探索实践，逐步形成了层次分明、制度健全的规划体系，成为我国重要的空间规划之一，为我国的耕地保护和快速城镇化起到了重要作用。十八大以来，我国经济发展进入新常态，面对资源环境约束趋紧、耕地和生态空间保护压力增大等问题，国家从顶层设计推进生态文明体制改革和规划体制改革。新形势下，土地规划需要在传承中有所变革。

1土地规划存在的主要问题

1.1五级规划编制内容大同小异，乡级规划编制深度不够

我国五级土地规划分别对应五级人民政府，层级清晰。但五级土地规划均定位总体规划，使得各級规划编制内容大同小异，全国、省级、地（市）级土地规划重点是层层分解指标，最终传导给乡级土地规划并落实布局。县、乡级土地规划往往同步编制，乡级汇总后形成县级规划，使得县级规划成为过程式规划，作用较弱。各级政府编制同级土地规划，可以较好地发挥政府的责任意识，使其重视土地规划，但规划层级过多，规划内容趋同，增加了规划编制成本，却并未取得明显的效用。

1.2与城乡规划的建设用地功能有重叠，但彼此间缺乏有效衔接

土地规划是全域覆盖的规划，在主要指标的约束下，对农用地、建设用地、未利用地进行统筹安排，重点是对基本农田和建设用地进行规划，明确基本农田布局，安排城镇、乡村、交通水利等用地。城乡规划重点是对城镇和乡村建设用地进行布局，根据预测的人口确定城乡建设用地边界与内部结构。土地规划与城乡规划均对建设用地进行规划，差异在于土地规划是上级指标约束下的建设用地安排，城乡规划是地方需求导向下的建设用地安排，从学科发展、理论方法、技术力量、实施监管来看，城乡规划的建设用地布局更为科学，土地规划的管控更具成效。由于编制主体、技术标准的不同，两个规划的建设用地规模和布局难以完全统一，时常出现符合一个规划不符合另一个规划的情形，项目不符合土地规划，无法办理农用地转用手续，而不符合城乡规划，无法办理“一书两证”，既降低了建设项目审批效率，也影响了城市空间格局。

1.3土地用途管制针对性和灵活性不足，滞后于非集中建设区发展需要

我国土地用途管制的对象重点是耕地，对非耕农地、生态用地等管控力度不够。规划布局为建设用地，即可申请办理农用地转用手续，导致部分居住、工业和公共设施类项目布局在山水资源保护敏感区域，破坏了城市生态环境。同时，严格按照建设用地布局管制的方式过于理想化，特别是城市非集中建设区内的项目用地普遍较小、布局分散，实施的不确定性较多，一般到建设阶段才能准确定位，严格的土地用途管制使得其往往不符合土地规划，甚至于占用基本农田导致无法实施，既增加了规划调整的成本，又影响了合理的项目落地。

2土地规划如何变革

2.1构建“国土规划+空间规划+功能区规划”三层次土地规划编制体系

处理好与城乡规划的关系，土地规划应弱化建设用地布局，强化土地用途管制，通过用途管制，优化国土空间格局。研究提出建立“国土规划+空间规划+功能区规划”的层次分明、传导清晰的土地规划编制体系，国家层面编制国土规划，省、市级层面编制空间规划，县、乡级层面编制土地利用功能区规划。国土规划以政策性、宏观性为主，重在对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等做出总体部署与统筹安排，确定耕地保有量、基本农田、国土开发强度等主要指标。

2.2明确不同层级规划编制深度，加强强制性内容传导

不同层级的规划定位、不同的比例尺决定了规划编制深度不一样。其中省、市级规划均涉及划定“三区三线”，但划定的深度有所差异，省级空间规划主要是明确划定的技术标准，制定“三线”管理规定，在省域层面做好统筹，确保市级空间规划汇总后“三区三线”结构合理性；市级空间规划固化生态保护红线、城镇开发边界和基本农田红线。区级规划划定一级功能区，乡级规划在一级功能区基础上划定二级功能区。耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、国土开发强度、生态用地比例等作为约束性指标逐级传导至区级规划；基本农田、城镇用地、生态空间面积、城镇生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率等作为乡级规划约束性指标，预期性指标由各级规划根据需要自行确定。

2.3创新区乡级土地规划编制，完善土地用途管制

县、乡级土地利用功能区在市级空间规划基础上，统筹衔接城乡、农业、交通、旅游、环保等规划，划定土地利用功能区。功能区分为一级功能区和二级功能区，一级功能区8个，包括城镇建设区、村庄建设区、重大设施建设区、休闲农业区、粮食生产区、特色农产品生产区、生态维育区、风景旅游区。二级功能区17个，包括城镇允许建设区、城镇有条件建设区、村庄允许建设区、村庄有条件建设区、郊野公园、农业公园、蔬菜种植区、粮食种植区、林果种植区、畜禽养殖区、水产养殖区、水域、水源保护区、山体保护区、地质灾害危险区、其他生态区。

3结语

基本农田红线管理建议适当放宽准入门槛，解决非集中建设区准入项目因占用基本农田不能落地问题。生态保护红线考虑由地（市）级人大立法管理，生态红线内的项目建设实行负面清单制度。其次是赋予地方政府更多事权，农用地转用和土地征收可全部由省级政府审批，国土资源部重点抓好计划、督查、执法等。

参考文献：

[1]董祚继，吴运娟.中国现代土地利用规划——理论方法与实践[M].北京：中国大地出社，2008：90-91.DongZJ，WuYJ.ModernlanduseplanninginChina：theory，methodandPractice[M].Beijing：ChinaLandPress，2008：90-91.

（作者单位：沂南县国土资源局）