综合行政执法改革的难题及其破解

王振

摘要：在中国加速城市化进程中，城市管理综合行政执法应运而生。经过十多年的各地区试点和持续推广，深化行政管理体制改革，推进社会治理综合治理，建设法治政府取得显着成效。但同时也存在着法律依据滞后，地方制度存在较大差异，执法权力分配不合理，公共服务合作制度不善，执法队伍素质不高。有必要永远随着经验的积累和失落，我们将继续推进城市管理综合执法体制改革。提出提高城市综合执法立法水平在此基础上，理顺城市管理综合行政执法体系，合理界定城市管理综合执法机构职责，完善城管综合执法管理制度机关与其他机关的公共服务合作制度，以及城管综合行政执法队伍的培训和规范化。

关键词：综合行政执法；改革；难题；破解

在中国加速城市化进程中，城市管理综合行政执法应运而生。通过十多年的试点和不断推进，各地深化行政管理体制改革，推进综合治理，建设法治政府取得显着成效。但是，也有一些问题。 要总结经验的得失，继续推进城市管理综合执法体制改革。

一、综合行政执法改革的难点及焦点问题

（1）目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。目前的相关法律对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。（2）目前，各城市的城管综合行政执法机关的机构设置有诸多的弊病：第一，各区县分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各区县的城管执法工作发展也参差不齐；第二，城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。第三，城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自区县政府和街道办事处的各种任务，使城管执法组织疲于奔命，其形象就像城市管理的万金油。（3）执法人员法律地位与相应规定不匹配；执法人员编制严重不足；现有执法队伍构成比较复杂，执法人员素质良莠不齐。按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但各地实施中，由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。协管人员协助执法影响了执法的严肃性。城管执法人员数量不足，普遍不能满足城市急剧扩大、人口激增的现实需要，为了应对大量的执法任务而各地普遍聘请协管人员协助执法。但协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象多有发生。

二、破解综合行政执法改革难题的对策建议

（1）完善综合行政执法的法律法规及制度程序：首先应对现有综合行政执法适用的法律法规统一进行“修、删、增、废”，加强对现行的行政执法法律、法规和规范性文件的清理，制定出台统一的《综合行政执法法》；其次是健全行政执法规章制度；第三是规范调查取证行为。（2）推进行政执法结构重组，实现执法重心下移：以执法对象和执法效率为核心整合相近领域的执法机构，大幅减少执法队伍数量。综合行政执法改革还应强化与专业部门监管的有机衔接和相互配合，完善监管链条的无缝对接，最终形成“集中审批-分类监管与优化服务- 综合执法”的基层政府治理架构。（3）加强行政执法队伍建设：做好机构撤并和编制划转工作，重点加强基层执法机构编制设置。建立执法人员特殊岗位津贴制度，适当提高综合行政执法人员待遇，稳定执法队伍。（4）完善行政执法职权的合理划转：处理好专业执法与综合执法的关系，按照属地原则，市县两级政府行使执法管理职能，上下行政机关执法职能相同等事项，一律下移到县级政府行使。完善执法部门与业务主管部门之间的执法职能划转。（5）构建权责清晰、协调配合的行政执法体系：明确部门责任边界和协作配合义务。健全综合行政执法协调配合机制，建立完善业务主管部门和综合行政执法部门之间的信息通报、执法协助、业务指导、案件移送、工作会商、争议处理等制度，实现管理和执法之间形成较好的良性互动。（6）整合行政执法资源：一是整合政务投诉举报平台，规范职能部门处理投诉程序；二是建立信息联网平台，实施智慧监管；三是将综合行政执法嵌入网格化管理，通过网格化管理的日常巡查，执法关口前移，进行源头治理，实现执法巡查与网格管理有效叠加，形成网格化、立体化执法管理模式。（7）完善综合行政执法配套改革：推动社会信用体系建设，借力各类社会资源，形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。推进检验检测机构的市场化改革，通过市场实现中介服务机构数量与市场需求的自动匹配，为综合行政执法改革“监督处罚和技术检验职能相对分开”提供支撑。

三、結语

随着中国经济的发展，中国城市化进程不断加快，农村人口越来越少，在综合行政执法中出现了各种各样的问题，这些问题需要改革不断完善。综上所述，希望本文的建议能有所帮助。

（作者单位：烟台经济技术开发区综合行政执法局）

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