乡村振兴战略下农业基础设施PPP模式研究

张梦玲 刘珏君

[摘 要] 2017年在党的十九大的报告中习近平就“三农”问题提出了乡村振兴战略，与此同时，各地公共私营合作制（PPP模式）农业基础设施项目加速落地带来了巨大的“乘数效应”。而如何将PPP模式应用于农业基础设施之外，并且通过政府引导、各方合作融资、养殖户自筹等来化解利益冲突，实现利益均衡，从而带来经济效益和环境效应具有很强的现实意义。本文以政府与市场关系为视角，通过对四川省首例PPP模式推进畜禽粪污综合利用试点的实地调研进行案例分析，剖析政府、私人资本与农村发展各自在市场中的关系，探讨粪污综合利用的特色做法，以提出具有建设性的改进建议，为农村养殖粪污综合治理提供新的路径。

[关键词] 乡村振兴；PPP模式；粪污综合治理

[中图分类号] F323.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2018）31-118-2

1 畜禽养殖污染及治理研究概况

随着农村的发展，畜禽养殖污染已成为农村重要的污染来源，严重污染环境。而我国的地方政府大多数处于严重的财政赤字状态，因此，与传统模式相比，公共私营合作制（Public-Private-Partnership，PPP模式）在我国乡村振兴发展过程中起着重要的作用。如何采取有效的综合防治措施，推进畜禽粪污资源化利用技术的运用，实现生产发展、生态环境友好是目前急需要解决的重要问题。研究该现象的影响及治理措施引起了学者的关注。通过对近年来国内相关学者们研究的关注，现将相关研究情况梳理如下。

1.1 关于畜禽粪污影响研究

洪书海[1]认为农村普遍存在畜禽饲养场与农户居住地相连，并且动物卫生存在隐患，极易引发疫病散播流行和污染隐患；王小芬[2]认为猪场排放的废弃物污染着周边环境，必须对其进行无害化处理。

1.2 关于畜禽粪污治理研究

刘子瑜[3]构建了家庭农场猪粪污农业综合利用适应性评价体系，并以该评价体系从经济、社会和生态3个角度对我国不同地区家庭农场“猪粪污-果林”模式的适应性进行评价；李政琨等[4]提出采用沼气智能管理处理畜禽粪污。

1.3 PPP模式在畜禽养殖污染治理的运用

通过对国内相关主题研究的梳理发现，由于研究主题的限制，对个体养殖户关注较少，且所见案例只是从建设、运行管理及资金筹措上进行简单阐述。正因此，本文基于“多元化治理理论”即政府、合作伙伴和养殖户入手，以四川省蒲江县PPP模式推进畜禽粪污资源化利用为例，采用PPP模式大力推进畜禽粪污资源化利用的试点，整合政府、养殖户、种植户三方力量，来解决个体养殖户在粪污治理过程中生产效率低、产品质量差、耗费成本高等问题，并尝试提出破解治理困境的对策，以达到四川省大面积农村粪污治理的目标[5-6]。

2 案例分析——蒲江县实施背景及做法

蒲江县粪污综合治理模式是四川省首个试点，以此为研究案例在经验总结和问题分析上具有重要价值。

2.1 案例介绍

蒲江县位于成都平原西南缘，是全国生猪调出大县，常年存栏生猪45万余头，年产粪污约120万m3。蒲江县养殖户规模小、数量多，以散户和专业户养殖为主，粪污收集成本高，因此污染物只能就近排放，对生态环境造成不良影响，或者环保部门关停并转养殖户无力处理的养殖场，从而影响当地就业情况。

2014年，四川省农业厅和财政厅确定蒲江县为首批PPP试点县（区）之一。同年，蒲江县选取6个乡镇开展试点工作，以沼渣沼液等畜禽粪污综合利用产品经销权为基础，以政府采购依法公开选择合作伙伴，以沼肥异地还田利用为主要形式来处理粪污，走出一条农牧结合、种养循环、培肥地力的生态农业发展之路。

2.2 特色做法

该研究在农业部“一控两减三基本”的基础上完成，蒲江县的具体实施情况分“两步走”：①蒲江县公开遴选转运合作社26家，种养运三方分担费用，将污染源变成肥田宝；②以土壤为中心，从北京市中关村引来嘉博文公司，把肥、药、机、循环、检测和监测等绿色关键技术有机结合，建立起‘5+1综合服务体系。主要包括选择合作方、购置车辆、建设畜禽沼液贮存池、建设管理和监督体系。

3 多中心治理理论分析

多中心治理理論由埃莉诺·奥斯特罗姆提出，该理论认为“人们无需要求一个唯一的权力中心来控制其余部分。只要将所有权力中心限制在一个可实施的宪法范围内操作，那么就能保持一个多中心的秩序。”即在市场、国家间，公共产品多元化供给，各主体之间相互配合，以达到公共产品配置最佳状态。因此，采取PPP模式来进行农村粪污治理，有利于推动当地生态环境改善和提高政府部门的廉洁高效。

蒲江县粪污治理通过引进合作伙伴，签订相应的特许经营协议承担风险，提升农业污染治理的整体效率；通过政府发挥财政带来的撬动效应，畜禽养殖废弃物利用项目投资需求大、融资难的问题得到解决；通过“政府补贴+养殖户支付+种植户自筹”的方式来处理和利用的畜禽粪污，带来了极大的经济效应和环境效应，市场、政府和国家三者各司其职，从融资、设计到运用，实现公共产品供给的较好配置，改善环境。

但是，蒲江县畜禽粪污综合利用毕竟还处于试点阶段，在运行过程中仍存在如对政府依赖性较强，政府、合作伙伴和养殖种植个体户三者之间的投融资比例分配不合理等问题，需要进行相应的防范。

4 蒲江县畜禽粪污综合利用PPP模式实施建议

4.1 激发民间有效投资活力，促进经济持续健康发展

在蒲江县畜禽粪污综合利用PPP模式的实施过程中，政府是主要的被依赖对象，责任主体在沼肥运转中资金的缺乏以及能力技术的欠缺，都需要政府加大支持力度。因此，社会资本助力现代农业创新发展应积极采取相应措置。规范存量资产有序盘活，创造民营企业给予投资的机会，补短板项目建设主要通过回收的资金实现，提高民营企业融资能力；鼓励民间资本的农业投资实行多元化，对农村新产业、新业态发展形成支持，建立民间资本与农户的股份合作等紧密利益联结机制[7]。

4.2 构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制

在蒲江县畜禽粪污综合利用PPP模式的实施过程中，政府、合作伙伴和养殖种植个体户三者之间的投融资比例分配不合理。因此，需要构建投融资多元化的新格局，建立健全长效投入机制，建立健全财政投入稳定增长机制。坚持在国家固定资产投资中把农业农村作为重点领域，以保障总量有增加；加强宣传教育，充分调动农民参与积极性；保障农民的主体地位，鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。

4.3 完善建设管护机制，保障项目长期发挥效益

蒲江县畜禽粪污综合利用PPP模式作为四川省首个启动PPP模式推进畜禽粪污综合利用试点没有可借鉴的实例，因此要多方位查漏补缺，努力完善制度，总结经验并加以改进。完善投资回报机制，提高民间资本参与农村农业发展的积极性；逐步建立风险防控与识别体系，完善风险防控与分担机制，对保险机构根据农业项目建设、运营及后续维护的需要加大支持力度。

綜上，通过分析蒲江县畜禽粪污综合利用的特色经验，对粪污治理推动乡村振兴有着丰富的理论意义和实践价值。首先，试点的开展实行要富有科学性和实践性，应体现“以人为本”和“因地制宜”的原则；其次，要根据基层政策实施的环境来探索合适的农业治理道路；最后，任何一项试点的推广要想发挥普及性效应，必须注意前期制度的严密设计以及后期实施过程中配套政策的跟进与落实。

参考文献

[1]洪书海.农村畜禽饲养场粪污资源化利用建议[J].中国畜牧兽医文摘，2018（4）：164-165.

[2]王小芬，彭有义.农村规模化养猪场粪污危害与处理措施[J].黄冈职业技术学院学报，2014（6）：109-111.

[3]刘子瑜.家庭农场猪粪污农业综合利用适应性评价体系建立及其在“猪粪污-果林”模式中的应用[D].广州：华南农业大学，2016.

[4]李政琨，康凯.采用沼气智能管理处理畜禽粪污技术探讨[J].农业与技术，2016（6）：138.

[5]Günther Fischer，Tatiana Ermolieva，Yuri Ermoliev，et al. Livestock Pro-duction Planning Under Environmental Risks and Uncertainties[J].Journal of Systems Science and Systems Engineering，2006（4）：399-418.

[6]谷晓明，邢可霞，易礼军，等.农村养殖户畜禽粪污综合利用的公共私营合作制（PPP）模式分析[J].生态与农村环境学报，2017（1）：62-69.

[7]张学昌.农业基础设施投资的PPP模式：问题、框架与路径[J].农村经济，2016（9）：98-103.