浅论加强公共基础设施安全防范的若干举措

张雷

摘要：基础设施范围十分广泛，对于与居民生活密切相关的重要民用设施。基础设施是关系各行各业及居民正常工作、生产和生活的基础，其安全状态对于城区的稳定和发展具有特殊重要的地位。基础设施是为物质生产和人民生活提供服务的行业总体，是城区赖以生存和发展的一般条件。当前城区基础设施安全工作研究还处于起步阶段，没有形成完善的理论框架。在实践中防控体系、工作机制、预警对策等方面需要进一步完善。因此，对基础设施安全研究必须站在维护社会安全与利益的高度，立足于可操作性层面开展研究。

关键词：基础设施；城区安全；防范体系；机制建设；预警系统

进入社会转型期以来，各种自然灾害、卫生事件、生产安全及公共安全事件不断发生，城区公共安全已经成为世界关注的热点问题。分析城区重要基础设施面临的情况，特别是对其安全有重大影响的恐怖袭击、火灾、爆炸等治安灾害事故和严重刑事犯罪等案件，发现安全管理方面存在的漏洞，如构建基础设施、反恐、防爆的工作体系、运行机制、管理模式和基本框架等方面需要进一步完善。

一、城区设施基本问题

随着我国社会主义市场经济的建立以及加入WTO， 我国政治和经济体制改革正处在整体推进与重点突破的攻坚阶段，各种社会矛盾将长期存在，由于现有疏导和协调矛盾的机制不完善，导致公共安全问题日趋严峻，重要基础设施极易成为被破坏的目标，需要加以重点保护。从工作实践看，尽管重要基础设施在某些行业和系统已经形成一套安全防范控制体系，但仍存在着防范理念陈旧、手段落后、科技含量较低等不足。随着基础设施建设的持续发展和安全需求的不断增加，旧的体系已远远不适应社会安全的需求。

1.关键性。城区是人类高度聚集的地方。城区如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，是其他任何地方都不能比拟的，城区重要基础设施一旦出现问题，其杀伤力、破坏力也是致命的。

2.风险性。保障公共安全是执政为民的必然要求，是坚持以人为本，全面、协调、可持续发展的重要体现。随着现代化的进程，社会分工越来越细，自动化程度越来越高，城区对基础设施的依赖度越来越强。人们的生产生活和整个社会紧密地联系在一起，而这一切都是建立在重要基础设施等公共服务基础之上的。一旦停水、停电，人们不仅不能工作和学习，就连喝水、吃饭这些最基本的生存条件都没有了，必然会产生社会恐慌、人群骚乱。现代科学技术的发展运用在造就城区的同时，也形成了城区的高风险。

3.特殊性。城区是人类聚居的产物，需要具备功能的多样性，来满足人们的各种需要，而安全就是人们最基本的需要。随着人类对生命价值认识的提高，“以人为本”已经成为城区发展的共识，以人为本首先应当体现在以人的安全为本。城区又是社会财富的集中地，是地方的神经中枢，城区基础设施对城区安全的影响在近年来连续发生的公共安全事件的背景下，越来越受到人们的关注。

二、基础设施面临安全形势与隐患

（一）城区规划建设缺乏公共安全理念

以城区为主线的社会网络体系的形成最终导致了城区规模的扩张和结构的复杂。城区作为人工环境，本身就有很强的脆弱性和很大的安全隐患。城区的規模越庞大，功能越复杂，导致其公共安全方面潜在的危机也就越明显。一方面，城区功能过度集中，人口密度大且流动频繁，基础设施密集并趋于超饱和状态，高密度环境区容易给人造成不安全感。另一方面，城区边缘设施与功能不完善，建筑杂乱无章，环境质量差，外来流动人口较多，社会治安比较乱。这种内密外疏的城区结构不利于城区基础设施的布置，给各种资源供应和防灾减灾带来巨大压力，加大了城区安全的风险。城区公共安全需要大量的资金投入，而且短期之内不能产生可见效益，所以一般难以进入城区规划的主题。开发商们只对利润和保持城区的商业活力感兴趣，而对城区基础设施的配置和防灾减灾不负责任，尤其是在缺少必要法律制度约束的情况下，对城区公共安全更是漠不关心，较少配置必要的疏散避难设施，反而追求更高的开发强度，造成开阔空间大量流失，使人们对安全的基础需要得不到满足。不适当的城区开发已经成为恶性循环的基础动因。

（二）城区重要基础设施综合防范能力薄弱

随着城区社会分工的细化，自动化程度的提高，维持整个城区运行的各个因素紧密联系，环环相扣，已成为城区人民最基本的生存条件。某一环节出现问题，将可能通过连锁反应造成整个城区瘫痪，进而引发社会危机。随着城区规模的迅速扩大，城区基础设施建设长期落后于城区扩展和人口的增加。城区生命线网络越来越庞大，并长期处于脆弱的高负荷运转之中，这不仅造成了对来自外界危害的防范困难，而且由于自身可靠性的脆弱所派生出来的安全问题也常常会导致重大损失。长期以来，城区防范标准低，投入长期不足，城区防灾减灾规划一直被认为是城区规划中的一项专项规划，而且大多是针对单一灾种和单一系统的规划，各专业防灾规划自行其是、条块分割，甚至自相矛盾，其研究对象是以自然灾害为主，以整个城区或地区为系统，统筹兼顾城区安全与多灾种综合防范规划的可操作性大打折扣。

三、基础设施安全评估

（一）风险评估

所谓风险评估，就是对最坏情况下设施保证情况的评价，是一种事先防备。完善的基础设施，既是做好日常服务工作的需要，更是紧急情况下应对工作的物质基础。因此，必须使城区公用事业的设施始终处于良好的运行状态。不仅要完善，还要完备。要保证在特殊情况下，城区公用事业的生产和服务不中断，就必须有足够的备用设施与能力。例如城区供电双回路及多回路、备用水源、备用气源、备用热源、公共交通备用车辆、备用通道等。

（二）能力评估

应急预案是对突发性事件的假设，是对突发性事件各方面反应和救助活动的总体设计，是紧急情况下的行动纲领，十分重要，要组织专家认真编制。应急预案的编制必须充分调研、科学论证，做到切实可行、科学合理、全覆盖、全过程。应急预案的方向、目标、方法、措施、分工必须清晰、明确，不能似是而非，含糊不清。应急预案确定后必须及时发布并经常演练。通过不断的演练，落实各项责任和分工；通过不断的演练，调整和充实新的内容，使

之更加适合实战要求。

（三）反应评估

危机管理有效性，最根本的不在于结束危机能力的有效性，而是预防危机的有效性。任何危机都有一个发展和形成的过程，危机在爆发前是有迹象的。如何以最合理的资源配置尽早地发现危机，予以防范与化解，才是危机管理的最优化原则。预警机制包括对危机迹象的识别、危机迹象的评价和危机警报的发布等，而这一切都是由信息的广泛收集和各种情报的准确度所决定的。因此，建立一套常备不懈、准确高效的预警系统十分必要。

四、基础设施安全防范建设

基础设施安全不仅仅是技术问题，更是理念问题。在规划编制工作的初期阶段，首先考虑的就是安全问题，应该把它作为其他目标工作的基础。基础设施安全防范缺陷主要是经验不足、体制不顺等多重原因造成的。目前危机管理仍处在初级阶段，无论在理论和实践上都要加快步伐，尽快形成完整的体系，以应对日益发展的社会需要。在基础设施方面，对于其安全问题主要体现在常态与非常态的管理上，因此，应主要做好以下几个方面的工作：

（一）合理规划区域，以提高基础设施的综合防范能力

社会经济的可持续发展，资源环境条件是基础，应充分考虑其生态支撑能力，保证空间健康、合理的生长，创造可以有机生成空间。基础设施建设从配套系统上升到支持系统的高度来，加强基础设施的防范能力，保障其安全、良性运行。优化生命线系统布局，合理布局防范设施，建立相应的保障体系和应急机制。尤其注重防灾系统的配套和基础设施改造。与此同时，要重视综合防范系统化建设，理顺机制，优化各项减灾管理系统中的内在联系，创造协调的运作模式。

（二）建立常态与危机应急指挥系统一体的安全管理机构

建立完备公共安全管理体系，对重大事项进行决策，对关键性资源进行指挥调动和处理。可以全面地协调相关部门或机构履行公共管理的法定职责，一元指挥与多元联动的协调，保证高效应对各种公共安全事件。危机发生时，根据危机的危害程度，审定、启动相应等级应急，实施危机事件的应急组织指挥工作。专家咨询组对有关危机信息进行分析，评估危机事件的危害程度，提出对危机事件处理启动等级、处理等意见和建议。由平常状态转入应急状态，及时启动相应等级处理预案，组织协调、监督检查各项应急行动的落实，加强应急信息沟通。

（三）基础设施的常规性预防机制

首先，做好预警、预案、宣传引导工作，是基础设施安全管理的关键所在。在可预见的领域加强危机防控预案研究，对可能发生的危机事故处理进行缜密布控。其次，建立资源保障和社会动员机制，在常规投入的同时，建立公共安全应急防范基金。第三，要发挥专群结合救助队伍的作用。建立一支训练有的紧急救援专业队伍，平时要对其反应性、协调性、应战性进行检查和训练，以便发挥应急救援的主力军作用，形成“多位一體”的应急救援系统。

（四）信息应急联动与发布平台建设

建立信息应急联动机制，可以做到统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动。首先，信息应急联动机制应融合有线通讯、无线通讯、数据库、计算机辅助调度、信息技术网络等多种现代化的信息传输手段，有紧急警务、消防、急救功能，以便在危机发生时迅速地协调力量，调动应急有效资源，实施紧急救援。组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息发布的主平台，及时、有效地发布权威的公共安全信息，对居民进行有效的指导和适应性的心理调试，组织居民广泛地进行自防自救，最大限度地减少损失的发生。建立公共安全宣传引导系统，加强日常对居民的公共安全防范意识、防范知识的普及，强化公共道德、公民义务宣教，以提高居民维护公共安全能力和水平，在一定程度上可降低危机发生的几率，在危机发生时刻亦可起到安抚居民心态、缓解社会动荡的作用。

参考文献：

[1]论公共安全危机事件应急处置的运行机制[J]. 郭太生，寇丽平.中国人民公安大学学报. 2004（05）