对流浪乞讨人员救助管理制度的困境探究

周宇

摘 要：文章立足于对我国现行的对于流浪乞讨人员的救助管理制度的探讨，分析了其面临的多重困境：作为政策主体的政府官员面临着出政绩与保民生的责任困境；作为执行者的管理人员面临着多重治理主体、自由裁量权运用以及治理方式的执法困境；而作为政策客体的流浪乞讨人员则会遇到违法谋生与守法的困境；作为政策观众的城市居民会面对由其自身多元化需求而产生的对城管和流浪乞讨人员的复杂情感困境。这些困境使得救助管理制度的相关行为主体往往无所适从。

关键词：流浪乞讨人员；救助管理；困境

一、问题的提出

在当今中国，城市中的流浪乞讨人员随处可见，车站、地铁上和地铁站门口、天桥、红绿灯口、地下通道、学校门口、广场、餐馆门口等等。行乞的主体数量庞大、结构多样，有睡在路旁的残疾人、有称饿要钱的老年妇女、有拉小提琴卖艺乞讨的中年男子；行乞的方式也越来越新奇，只要能唤起人们的同情心，最大限度能够求得钱财，他们可以采用。

目前，关于城市流浪行乞人员的救助管理办法主要是依据2003年6月18日国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，2003年3月“孙志刚案”之后，国务院取消了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并于当年的8月1号，开始实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。该办法更注重人权、人性化，规定对城市流浪乞讨人员要实行自愿、平等、无偿救助原则。此条例实施后，把管理城市流浪乞讨人员工作推入一尴尬局面，因为多数流浪乞讨人员以乞讨为业，不愿回家，继续流浪街头，乞讨为生。其次，根据《救助管理办法》第四条的第2款规定：“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。” 这只是一个相关总则，但对于如何实施相关工作，并未对相关部门具体的职权范围和工作内容作出明确的规定。因此具体到每一座城市的管理时，总会出现各种各样的困境。

二、政策主体的责任困境

（一）治理的逻辑

城市管理就是作为城市管理主体的相关部门通过各种措施，依照法律法规对城市容貌、环境卫生和社会治安等方面进行统筹管理，其目标是为城市生产和城市居民生活营造一个良好的城市环境和氛围。随着我国城市化进程的加速推进，城市管理已成为政府的一项非常重要的行政职责，城市管理尤其是市容市貌也成为政府官员政绩考核中的一个重要指标，一定程度上影响着官员的仕途升迁。如哈尔滨市就将城市管理目标考评与“一把手”政绩挂钩[1]。因而，作为城市管理政策主体的政府官员本着上级负责的原则，为了出政绩而去进行城市管理。而其中管理流浪乞讨人员、维持市容市貌就成为现在我国城市管理中的一个重要内容[2]。另外，从维护城市公共利益的角度来看，政府官员也有责任管理流浪乞讨人员。在城市中，流浪乞讨人员往往会带来以下问题：侵占道路，阻碍交通；破坏周边卫生环境，影响市容市貌；有时候欺骗民众、强讨恶要，在一定程度上侵犯了他人的自由和公共利益，成为了社会的社会治安不稳定因素。因此，作为民众代理人的政府有职责进行救助和管理。

（二）放任的逻辑

一般而言，从事乞讨行业的人员大多是残疾人、年老体弱者，幼童、农村进城的流浪人员和城市下岗工人，可以说都属于弱势群体。他们多半文化层次低、缺乏在城市立足的谋生技能。单纯依靠政府的力量根本无法帮助他们解决就业和生存问题，行乞可以在一定程度上满足他们的生存需要。此外，就生活方式的多樣化角度而言，行乞作为一种可能选择，其本身具有悠久的历史，而且从法理层面看，行乞在我国虽然算不上是公民的法定权利，但它是公民的“应有权利”，属于公民的自由[3]。如果一味对行乞加以管治乃至禁止，首先在道义上就会受到外界的批评，其次也会迫使一部分无其他谋生手段和技能的人去偷去抢，变温和的谋生手段为暴力的谋生手段[4]，成为更严重的社会治安问题。

3.责任困境的凸显

作为城市管理政策主体的政府官员，常常面临着两难的困境：一方面为了出政绩，对上级和民众负责，他们不得不加大治理流浪行乞的力度，以保持一个符合考核指标的市容环境和治安环境，但是这样做往往会影响到流浪乞讨人员的谋生。另一方面，流浪乞讨人员自食其力，行乞自救，本来就属于公民的基本自由和人权。如果政府一味加以严管，首先在道义上和法理上就站不住脚，不但会受到外界的指责，而且与宪法所规定的“国家尊重和保障人权"等理念相悖。这样，对上级和民众负责与尊重公民权利和人权之间的冲突就构成了救助管理政策主体的困境。

三、政策执行者的执法困境

城管作为我国实行“相对集中的行政处罚权”的产物，自诞生之日起便担当起城市管理政策执行者的角色。作为最前线的行政执法人员，管理人员在执法时时常面临着一系列的冲突。

（一）多重治理主体

目前我国尚没有一个针对城市街头流浪乞讨者的专门和系统的的规定，《救助办法》中只是规定了救助所是自愿接受救助的城市生活无着人员的救助主体。对不愿意接受救助所救助的治理主体仍然不确定，《救助管理办法》第四条的第2款规定：“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。” 这只是一个相关总则。因而，对流浪乞讨人员的治理问题一直悬而未决，一般情况下是根据区域划分管理，比如在地铁上行乞的人员由地铁系统治理，在街头行乞的人员由城管系统治理，在公路上行乞的人员由交警系统治理。但是多种治理主体就导致了“三不管”地带，在治理的过程中也大多是将流浪乞讨人员由本区域赶走。如此情况下，很难取得有效的治理成果。

（二）自由裁量权的运用

作为一线管理人员，城管队员、交警、地铁工作人员等也拥有很大的自由裁量权，在很多情况下，他们必须当场做出决定。例如，当管理人员发现行乞情况时，他必须马上判断该行为是否影响公共利益，妨碍公共交通，进而决定自己是否要管，要不要给予处罚，以及怎样处罚等问题。另外，在碰到明显差异个体同样的行乞行为时，如何做到“仁慈的公平”——既“勇敢地遵从标准，平等地对待所有的人”又同时对明显的个体差异保持敏感性和同情心，也并不是一件容易的事情。在规则遵循与自由裁量之间达至理想的平衡是一个长期性的难题，这个问题如同其他人类价值观之间的矛盾一样，没有简单有效的解决办法。在面临这些问题时，现行的救助管理制度并没有给予管理人员应有的指导，很多时候只能靠其自己的良心和纪律来把握，而“纪律和良知若再失守，暴力就开始了”[5]。

（三）治理方式的困境

按照现行的行政处罚法，管理人员对违规乞讨者进行处罚，至少当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上违规乞讨者瞥见管理人员就溜之大吉，采取的是一种游击战术。遇到这种情况，管理人员也只能作罢。即使有些违规乞讨者“落网”，对他们的批评教不但耗费时间和精力，而且最终仍然无济于事。有时候，他们还会对管理人员实施“软暴力”，利用“一哭二闹三躺倒”式的抵抗，赢取“观众”，从而让管理人员的正义感严重受挫。为了履行职责和上级交代的任务，前线管理人员不得不去管理那些违规的行乞人员。然而，文明执法遇到的却是不懂法、不守法乃至变相抗法的流浪乞讨人员的抵抗，效果可想而知。这样，管理人员夹在行政责任和道德舆论之间往往无所适从，陷入执法的困境之中。

四、政策客体的困境

（一）生存谋利权

正如前面提到的那样，流浪乞讨人员大多是属于弱势群体。对这些群体而言，由于健康、年龄、知识、技能等因素的限制，使他们进入正规行业的成本高昂，加之我国社會保障制度的不健全，使得他们不能仅仅寄希望于政府，只有自食其力，甚至还要“挣钱养家”。而流浪乞讨人员行乞的壁垒低、成本小而见效快、灵活性大而适应性极强。因此，为了生存，乞讨成为他们无奈之下的最优选择。

（二）遵纪守法

对于一个流浪乞讨人员来说，如果要遵纪守法，配合救助管理政策的执行和实施，那么他无非有两条路可走：一为转行，即从事其他行业；一为严格按照政府政策规定，文明行乞。对于第一条路而言，其可能性不大，因为流浪乞讨人员们转行往往受到自身能力诸如教育程度的限制，对于他们而言，从事乞讨很可能就是现有状态下的最优选择。而走第二条道路，即文明行乞，至少需要流浪乞讨人员做到不在会影响公共交通的地方行乞，杜绝噪声污染以及占道行乞、禁止强讨恶要和欺骗等行为。这样的要求会直接减少他们的行乞成果，一般流浪乞讨人员根本不愿意也不可能严格做到，同时也难免会遭遇集体行动的困境以及产生公平的问题。如果一个遵守规则、文明行乞的流浪乞讨人员获益反而少于那些不遵守规则的流浪乞讨者的所得，那么对于那些遵守规则的流浪乞讨人员而言显然是不公平的，其最终结果是规则的形同虚设，流浪乞讨人员都会选择违反规则。

五、政策观众的情感困境

此处的政策观众主要指那些除流浪乞讨人员以外的城市居民，他们虽不是城市管理政策的客体，但往往能亲身体验到流浪乞讨人员给自身生活带来的各种影响，亲眼目睹城市管理政策的执行过程。因而，相对于作为城市管理政策客体的流浪乞讨人者而言，这些居民就相当于城管政策的观众。但这些人又不全是纯粹的观众，他们也是社会舆论的组成部分，也可以对政策发表自己的看法，而且其看法和态度往往在很大程度上影响到政策的制定和执行过程，因而他们也是整个救助管理制度运作的非常重要的一个环节。而作为政策观众的居民也会面临着自身多元化的需求和对城管和流浪乞讨人员的复杂情感冲突。

（一）多元化的需求

对于一名普通的城市居民而言，在一定程度上，给流浪乞讨人员施惠能够满足自己的慈善的需求，同时，从别人的窘迫当中也能获得相对的幸福感。因而，从这个需求层面看，作为政策观众的居民则希望有一定的乞讨行为。而另一方面，他们也希望自己权力和自由得到充分保障，自己所居住的城市有一个优美的环境，出行能够平安顺利。然而，流浪乞讨人员很可能会欺骗民众，强讨恶要妨碍公民自由；侵占道路，影响道路交通，引发交通事故；破坏周边卫生环境，影响居住环境。因而，从这个需求层面看，作为政策观众的居民自然希望政府能够介入，治理流浪乞讨人员的行乞活动。

（二）对城管和流浪乞讨人员的复杂情感

此外，居民对城管和流浪乞讨人员有一种复杂而又矛盾的情感。一方面，前一种需求使得作为政策观众的居民对流浪乞讨人员产生一种同情和“喜爱”的情感，但是流浪乞讨人员存在所带来的种种问题又使得他们对流浪乞讨人员产生一种“恨”的情感。后一种情感，让居民感到管理存在的必要性和重要性，然而当看到管理人员严格执法时，出于同情心这种天性和本能，他们又会对城管产生一种“恨”的情感，而对流浪乞讨人员产生由衷的同情。同时，作为政策观众的居民在看到流浪乞讨人员遭遇管理人员的严格执法时，往往会激发一种一旦自己为政策客体而遭到严格执法这种境况的想象，从而产生出对流浪乞讨人员所遭遇苦难的一种本能共鸣。因为他们会对自己成为所看到的不幸之人和受到同样方式的痛苦折磨而感到恐怖。由此，作为政策观众的居民对于城管和流浪乞讨人员往往会产生一种既爱又恨的复杂情感，这种复杂情感反过来又会间接地影响到政策主体和作为政策执行者，使得他们在制定或执行政策时面临着更加复杂的困境。

六、总结

总之，在救助管理当中，尤其是对流浪乞讨人员的管理上面临着以上的多重困境，这些困境使得城管制度的相关行为主体往往无所适从。要破解该困境，最基本的就是需要对流浪乞讨行为进行重新的全面的深刻的认识，其次，建立完善的社会保障制度，是解决城市流浪乞讨人员的根本途径，也是发展社会救助事业的必经之路。但是，流浪乞讨人员的救助管理工作是推进社会主义救助体系发展和完善的重要一步，不可一蹴而就，这需要广大的社会精英，保持着对弱势群体基本的人文关怀，继续探索和创新。

参考文献

[1]黑龙江新闻http：//heilongjiang.dbw.cn/system/2008/06/23/051333145.shtml

[2]哈尔滨市人民政府关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/256114.shtml

[3]方乐.法社会学视角下的“乞讨权”[J].政治与法律，2004，（02）

[4]汤啸天.限制强讨恶要是城市管理的应有之义[J].城市管理，2005，（02）

[5]刘明厚.我国城市管理制度的伦理困境及其破解 [J].理论导利，2011，（12）

（作者单位：中央民族大学）