论环境公益诉讼的现实应用

杨艳 范姣艳

摘 要：随着公益诉讼制度的出现，环境公益诉讼凭借其特殊的公益性质在环境治理中的作用愈发重要，但由于是新兴制度，在现实应用中存在诉讼主体不明确、举证制度不完备、诉讼费用缴纳方式不科学等问题，阻碍着环境公益诉讼的发展。环境公益诉讼对宜昌市河流污染治理具有较大可行性，但目前这一制度运用甚少，如何全面推行这一制度成为宜昌市河流污染防治的重要步骤。

关键词：环境公益诉讼制度；现实应用；宜昌市河流污染

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1003-1332（2018）05-0103-05

一、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼的概念和特征

1.环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。[1]

想要弄清环境公益诉讼的概念必须抓住几个关键词，分别是：公益、诉讼、环境。所谓公益，一方面即社会公共利益，以此可以看出环境公益诉讼的出发点是为了维护和保障公共利益，必须是公共利益受到或者可能受到损害时才能进行环境公益诉讼；另一方面即公益性质，说明起诉人可以是自然人、法人或者公益组织，它不以盈利为目的，这就说明起诉人不会得到个人报酬，故在诉讼费的承担方面就需要考虑到起诉人的利益使其不至于在维护公共利益的同时却损失了自己的权益，即保证起诉人的利益与社会公共利益处于一致状态，至少也应不是相互矛盾的状态。所谓诉讼，即说明环境公益诉讼是诉讼活动，要求环境公益诉讼需要根据诉讼程序进行，必须有明确的起诉人、起诉对象及起诉事由，并具有相关证据以及明确的证明责任归属。所谓环境，即公共自然环境，说明环境公益诉讼是为维护公共自然环境提起的诉讼，保护的对象是社会公共自然环境，而不是为了某个个人或者法人团体的利益。

2.环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼[2]，纵观环境问题案件可以得出环境公益诉讼既可以涉及民事诉讼也可以涉及行政诉讼，但与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，它的诉讼主体、诉讼目的及诉讼对象均具有其特殊性；就案件发生的事前预防、事中治理及事后处理的三个阶段来看，环境公益诉讼还具有一定预防性。

（1）环境公益诉讼的诉讼主体和诉讼对象具有特殊性。诉讼主体即可以作为原告、被告或者第三人參与诉讼的自然人、法人或者其他组织，在一般民事诉讼和行政诉讼中规定了诉讼主体必须与案件有直接利害关系，故在一般民事诉讼和行政诉讼中，诉讼主体必须是与案件有直接利害关系的自然人、法人或者其他组织；但是在环境公益诉讼中，因为有了公益的性质，所以并不要求诉讼主体与案件有直接利害关系[3]，它可以是与案件有间接利害关系的自然人、法人或者其他组织，最具代表性的起诉方有检察院及专门的环境公益组织；环境公益诉讼是涉及民事诉讼与行政诉讼两方面的诉讼，所以它的诉讼对象即被告也具有复杂性和多样性，可以是对环境有实施破坏行为或有可能损害公共环境利益的自然人和法人，也可以是对环境治理没尽到义务或者进行不顾公共环境利益的规划的行政机关和政府部门。

（2）环境公益诉讼的诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的显而易见是保护公共环境，溯其根本即保护的是社会公众的利益，自然环境是人类的生存场所，对人类赖以生存的环境的破坏其实是危及到每个人的根本利益，所以每个人都有权利进行环境公益诉讼来维护人类共同的根本利益。故环境公益诉讼并不同于一般民事诉讼和行政诉讼单纯维护诉讼主体的私人利益的诉讼目的，具有公益的特殊性。

（3）环境公益诉讼具有一定预防性[4]。环境公益诉讼的预防性体现在环境公益诉讼可以在环境遭到破坏后进行，也可以在环境遭到破坏前进行，只要将发生的行为可能对环境造成破坏就可以提起环境公益诉讼。

（二）环境公益诉讼的应用现状

1.环境公益诉讼发展迅速

公益诉讼发源于欧美国家，环境公益诉讼在我国萌芽是2003年。该发生了两件典型的环境公益诉讼案件：一是2003年5月9日乐陵市人民检察院诉范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定一案；二是 2003年11月，阆中市人民检察院诉群发骨粉厂排放污染物损害周围居民生活环境一案。这两起案件都是以检察院的名义进行的环境公益诉讼，诉求均得到了人民法院的支持，对环境实施侵害行为的范某和群发骨粉厂均受到了法律的制裁，为我国环境公益诉讼的发展奠定了较好的基础。但环境公益诉讼仍然缺少明确的法律指引，直至2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释对诉讼主体及范围作了较为明确的规定，是环境公益诉讼有了参考法律，为环境公益诉讼的进行提供了很大便利。2017年3月7日最高人民法院专门开发布会公布了环境公益诉讼十个典型案例。据统计，2015年1月至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件、全部审结。其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件[5]。如今，环境公益诉讼已成为环境保护的重要方式，受关注度日益提高。

2.目前环境公益诉讼存在不足

虽然环境公益诉讼发展迅速，但也正因为其是新兴诉讼制度，它在实施的过程中也逐渐暴露出不足。纵观近年来的环境公益诉讼案件，虽有大量通过环境公益诉讼使环境得到保护和改善的成功案例，但也不乏因制度本身缺陷而败诉甚至被裁定不予受理的失败案例。总结其败诉和不予起诉的原因大概有：起诉人主体不适格；被告不明确；起诉人缺少能证明被告损害公共环境的相应证据及环境损害衡量标准难以确定导致无法判定是否发生损害环境事实。除此之外，环境公益诉讼的诉讼费用承担问题也是阻碍环境公益诉讼发展的一大原因，诉讼费用由谁承担直接影响着人们运用环境公益诉讼的积极性，在鼓励人们积极运用环境公益诉讼保护环境利益的同时也要控制滥诉的问题。

关于诉讼主体不适格的问题，根据最高人民法院发布的对环境公益诉讼的司法解释，《环境保护法》第五十八条和《民事诉讼法》第五十五条规定的依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织以及法律規定的机关和有关组织可以就环境污染向人民法院提起诉讼[6]。简而言之，目前可以就环境污染提起环境公益诉讼的主体有检察院、环境行政机关以及环境组织，也就是在当前法律中，自然人是无法以自己的名义提起环境公益诉讼的，但往往在一定环境范围内，当这一范围的环境遭到破坏时受到最大最直接影响的必然是长期生活在这一环境中的居民，可以说是有直接利害关系的人，虽说他们可以提起环境侵权诉讼，这都不足以成为将个人排除在诉讼主体之外的理由，与环境侵权诉讼相比环境公益诉讼显然会更实惠，他们应当有权提起环境公益诉讼；再者，当自然人拥有提起环境公益诉讼的权力时能够使环境得到最广泛的保护，但也易导致环境公益诉讼的滥用，所以对于诉讼主体的规定还需细化并作出具体标准[7]。

关于举证的问题，主要是证明标准以及鉴定机构的问题。在诉讼实践中，环境问题涉及的主体多且复杂，如果自然人对公司法人或者政府部门提起环境公益诉讼要求其举出被告对环境有破坏或对居民生活有影响的证据显然是有很大困难的，有些证据是凭自然人的力量无法拿到的，故在环境公益诉讼中证明责任采用的是举证责任倒置。纵观近些年的环境侵权案件，有相当多的败诉原因是做环境污染鉴定报告的机构不具有鉴定资格，还有个很常见的争议焦点就是各类环境标准的划分。近些年为进一步明确各类环境划分标准，我国出台了大量的规范，但在适用上是比较复杂的，既涉及到法律溯及力的问题，也涉及到有的环境难以准确划分的问题。

二、宜昌市河流污染现状

（一）河流污染程度

宜昌市濒临长江，拥有众多大大小小的河流，据统计，全市长度大于5公里的河流有432条，同时拥有455座水库，百分之八十的河流均有程度大小不一的污染现象。在2015年12月16日被凤凰网曝光宜昌污染物排放严重污染长江，同年因河流总磷严重超标被省政府狠批。所以，近几年宜昌一直致力于防治河流污染。

（二）河流污染主要来源

宜昌是一个磷矿丰富，且以磷化工为支柱型发展产业的城市，故磷矿是河流污染的一个主要且难以治理的污染源，除了总磷超标，宜昌居住人口众多，人们的日常生活垃圾及农业垃圾也是宜昌市河流污染的主要来源。

（三）河流污染防治现状

近几年，宜昌市一直致力于河流污染的防治，除了采取技术性手段治理河流污染以外也采取了运用地方立法权为河流专门立法的预防手段。宜昌市河流污染物处理的重难点主要在于磷石膏的处理。大量磷石膏的堆放，会随着地表水的流动进入河流，它不易于沉淀，即使沉淀，河流的底泥在雨季也非常容易被掀起使磷继续污染河流。在对磷石膏的回收利用研究中发现，磷石膏回收利用的处理成本非常高，而创造出来的产品的价值却非常低，这样高成本低收入的产品自然没有企业愿意主动处理磷石膏。所以，在污染治理的技术方面至今仍未取得令人满意的成果。在立法方面，2017年宜昌人大组织地方立法研究院制定了第一部专门为河流立法的法律——《宜昌市黄柏河流域保护条例》，这个条例主要致力于饮用水源的保护，提出了很多符合宜昌当地特点的防治条款，也为宜昌市河流污染防治提供了法律依据，但因为刚出台，所以效果还需等待。最后，宜昌市政府部门对河流污染治理的分工虽然很细，但存在交叉的情况，有很多处于交叉地带的数据方面的资料是容易被忽视的，河流污染数据有待完善。

三、环境公益诉讼在宜昌市河流污染中的应用

（一）推进环境公益诉讼在宜昌市河流污染中应用的必要性

十九大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设的重要内容，并将国家建设的目标关键词新加入了“美丽”一词，习总书记还强调过绿水青山就是金山银山，这足以说明生态环境在当今社会主义建设中的重要性，所以环境公益诉讼是顺应时代而生，是人们日益重视环境的成果，是现在及将来不可缺少的诉讼方式。宜昌市作为一个磷化工业及旅游业发展迅速的城市，其发展应顺着国策发展，自然得高度重视生态环境，故环境公益诉讼的适当应用必定会促进宜昌更好发展。

1.环境公益诉讼的产生符合时代要求

随着全球气候变暖、雾霾等重大环境问题的出现，给人类的生存发展敲响警钟，注重生态环境建设成为世界人民共同的时代要求，人们环保意识的增强使环境公益诉讼孕育而生，在保护生态环境方面发挥着愈来愈重要的作用。

2.环境公益诉讼有助于宜昌市河流污染的治理

一方面，宜昌市河流众多且污染严重的现状亟待寻求新的有效的治理方法，政府环境部门虽已加强监管力度，但在这个上有政策下有对策的年代，政府监管即使再严格也会被有心的势利者制造的一些盲区蒙蔽，再加上本来环境部门人力就有限，全市需要管理的环境种类众多，河流污染得不到彻底治理也是有原因的。而环境公益诉讼的出现正好弥补了这个监督不力的空缺[8]，环境公益诉讼可以充分发挥公众的监督力量及检察院的公诉权力，既可以减轻政府负担也可以更好的监督河流不受污染。另一方面，政府环境部门对河流污染的治理多是事后处理，也就是河流受到污染后再去惩罚造成污染的主体，其实有的水体受到污染后是无法弥补和修复的，这样即使惩罚肇事者也无法使河流恢复到受污染前。而环境公益诉讼的预防性正好弥补了政府治理的滞后性，如果在污染事实发生前能证明行为是会造成较大污染的，进行环境公益诉讼就可以阻止污染事实的发生，这完全可以节约资源以及促进宜昌的可持续发展。

3.宜昌市有关河流污染方面的环境公益诉讼较少

宜昌市暂时还是实行的环境部门主管模式，有关环境公益诉讼方面的案件为数不多，河流方面的更是少之又少，宜昌也没有比较出名、为市民大众所知道的环境公益组织，环境公益诉讼在宜昌市的发展还非常不成熟。正因为不成熟，所以才需要大力促进其发展，使其发挥应有的作用，从而促进宜昌市处理河流污染的途径更新和创新。

（二）对环境公益诉讼在宜昌市河流污染中应用的构想

1.关于宜昌市河流污染环境公益诉讼的诉讼主体问题

明确诉讼主体是环境公益诉讼顺利进行的第一步，如何明确宜昌市河流污染环境公益诉讼的诉讼主体首先得从现有法律中找依据。只要是对河流造成污染的主体都可以作为环境公益诉讼的被告，确定被告没什么难度，所以此处叙述的诉讼主体主要指可以提起诉讼的诉讼主体。首先最毫无疑问的有起诉权的主体必定是拥有公诉权的宜昌市人民检察院以及河流流经县、区的人民检察院；然后就是环保法和民事诉讼法所规定的拥有起诉权的环境组织和社会组织；那么根据前文叙述的目前环境公益诉讼的缺点，在此还应增加自然人主体，对于宜昌市河流污染来说，直接受影响的就是沿河的居民，故在沿河有经常居住住所的居民也可以作为环境公益诉讼的诉讼主体。但是，由于环境公益诉讼中起诉方败诉一般不用承担诉讼费的特殊性，如果自然人加入诉讼主体将必然面临一个如何防止滥诉的问题，故只能将自然人可以成为诉讼主体作为一个特殊兜底条款。这三个主体我认为是不可缺少的，检察院是最具权威性的，在证据的搜集方面拥有很大的优势；社会公益组织和环境组织具有公益性质，他們能完全站在保护河流的角度，对于河流污染方面的专业知识比较完备；而沿河的居民能直接观察到河流的变化，对于河流周围的活动也会比较了解，在事实认定方面有巨大作用。综上，三个诉讼主体各有优点，都可以有诉讼权，但是要想达到最优的效果还需三方合力，居民发现问题，环境组织分析问题而后上报给检察院，最后检察院负责核实、收集证据及起诉到法院，这样既能保证诉讼有序进行又能全面了解事实。

2.关于宜昌市河流污染环境公益诉讼的举证责任问题

证据是确定事实的重要依据，那么怎么能保证证据齐全而且可信，举证责任的划分显得尤其重要。我国举证责任一般是谁主张谁举证，在环境公益诉讼中实行的是举证责任倒置，那么就会不可避免地出现被告为了逃避责任而拒绝提供证据或者提供假证，会歪曲事实，使保护环境的目的无法达到。因为河流污染数据是由环保部门监测的，所以可以引进一个客观的第三方，对被告举出的证据进行验证，举证责任不应该单纯归于被告方，依据法律的公平正义精神，也不能把举证责任完全交于起诉方，必须有个客观的第三方，笔者设想的第三方包括环保部门以及由双方当事人申请法院指定的拥有鉴定资格的鉴定机构，可以保证证据客观可信，三方证据综合后再来判定事实会更准确。

3.关于宜昌市河流污染环境公益诉讼的诉讼费用承担问题

因为环境公益诉讼是具有完全公益性质的诉讼，所以原告方是完全秉着为维护社会公众利益的目的不带任何盈利性质的提起的诉讼，为使其伸张正义而不损失个人利益，应在诉讼费承担方面多考虑原告方的利益，故原告方不应承担诉讼费用，胜诉后应由被告承担，而败诉后应由地方政府或者环保部门承担，毕竟这是有益于地方发展的诉讼。在笔者的构想中，政府应该备有一定数量的环保资金，那么环境公益诉讼的诉讼费用就可以包含在这个环保资金里面。

4.关于推进宜昌市河流污染环境公益诉讼发展的问题

推进宜昌市河流污染公益诉讼应从个人、社会及政府三个方面入手，全面促进其发展。政府在各种活动中扮演的总是指导者和主心骨的作用，推进宜昌市河流污染环境公益诉讼必定离不开政府的组织和权威，具体需要政府做的工作有：加强环境公益诉讼知识的普及和宣传，鼓励人们为了保护环境有序的进行环境公益诉讼和成立环境公益组织；针对宜昌市河流污染环境公益诉讼出台指导规范。社会力量是强大的，是环境公益诉讼普及的重要途径[9]，具体需要做的工作：协助政府普及环境公益诉讼有关知识；成立为大众所接受的科学的环境公益组织。宜昌市河流污染的治理自然离不开宜昌市的居民，应增强主人翁意识及生态环境意识，在河流遭到或者可能遭到污染时勇于拿起法律武器保护其利益，而环境公益诉讼就是他们实现权益的重要途径。经过这三方的通力合作，宜昌市河流污染环境公益诉讼必定会上一个新的台阶。

总结

在这个“绿水青山就是金山银山”的时代，保护环境是当代最伟大的公益事业之一，是当代人共同的历史使命，只有公众一起行动，环境问题才能得到彻底的治理，而环境公益诉讼制度就是一个让人们团结起来的制度，它以其特殊性在环境治理中发挥着越来越重要的作用。宜昌居于长江岸边，人口众多，河流是宜昌人生活生产的重要资源，但河流污染也是宜昌最大的环境问题之一，只有合理有效地运用环境公益诉讼制度将人们的力量结合起来才能找到治理河流污染的新的突破口。

注 释：

[1] 张丁懿：《论中国环境公益诉讼制度的完善》，《中国高新区》，2018年第3期。

[2] 刘超：《环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开》，《政府论丛》，2017年第4期。

[3] 耿静雯：《中国环境公益诉讼制度初探》，《法制博览》，2015年第5期。

[4] 任昕琪：《论环保公益诉讼相关规定存在的问题及解决之道》，《理论观察》，2018年第4期。

[5] 林艳梅：《中美环境公益诉讼的实践比较》，《社会治理》，2018年第2期。

[6] 时军：《建立我国环境公益诉讼制度的诉讼法解释路径》，《法学论坛》，2013年第6期。

[7] 罗丽：《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，《中国法学》，2017第3期。

[8] 张锋：《我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建》，《法学论坛》，2015年第6期。

[9] 刘芳：《我国环境公益诉讼的现状分析与完善建议》，《学习与实践》，2016年第1期。