中国近代户政发展概述

张金鹏 廖堃玲

【摘要】：中国户政起源甚早，但是在中国近代化的进程中，传统的户籍制度已经不能满足国家发展的需要。兴起于晚清的中国近代户政在乱世之中曲折发展，然而由于没有和平稳定的环境和足够的人力、财力支持，很多计划没有能够付诸实践，但是那些探索和尝试不仅为我们留下了珍贵的历史资料，也为户政事业进一步发展积累了宝贵的经验。

【关键词】：民国 户政 近代化

一、中国户政的起源

中国古代的户政起源很早，由于商朝甲骨文中“登人”、“登众”等说法已经普遍使用，有学者由此推断，人口的调查与统计在商朝已经成为一项经常性的制度。

《周礼》有云：“司民掌登万民之数，自生齿以上皆书于版”。虽然，周朝的人口调查制度并不一定如《周礼》等史料所说的那般完备，但是，结合《国语》中“宣王既丧南国之师，乃料民于太原”的记载以及其他文献的佐证，可以推断在西周初年已经有了经常性的人口调查制度。另外，西周铭文中对“奠”、“甿”等人群的划分，也可以说明，西周时期已经开始对人口根据不同身份进行登记了。

中国户政发源甚早，然而体系一直难以完备。中国古代的户口调查与统计主要是为征发赋役服务的，户籍制度一直依附于土地制度和赋税制度而存在，当户口不再作为征发赋役的依据时，必然会走向衰落。而历朝的户口管理也是以加强对人民的管控为主要目的，名义上是为了维护社会的稳定，但本质却是为加强专制统治服务，这是中国古代户政与近代户政最本质的区别。

二、中国近代户政的兴起与曲折发展

中国户政的近代化兴起于晚清，因为预备立宪的需要，清政府欲效仿西方，实行新的户口调查和《户籍法》。1908年，清政府制定了《调查户口章程》，1911年，中国制定了第一部现代意义上的《户籍法》，但是还没有来得及颁布，清政府就被推翻，中国历史由帝国时代进入到了民国时代。

1912年，刚刚成立的中华民国北京政府便命令内务部拟定户政条例，在全国范围内展开了一次大规模的人口调查，此后还陆续颁布了《县治户口编查规则》、《警察厅户口调查规则》等一些与户口调查相关的条例，各项户政工作在全国范围内迅速展开，即便是西南边陲也有所响应。1912年10月，云南都督府通令全省各厅州县及各土司地方调查户口，“订有《简章》二十二条及《调查各厅州县区段户口详细一览表》、《调查各厅州县户口总数一览表》各一份。”1917年3月21日，云南省政务会议议决调查全省户口，拟定了《调查全省户口暂行章程》二十七条，此次调查于1919年完成。1921年2月，云南省长公署通电各属，依据《调查全省户口暂行章程》举行第二次调查，该次调查于1924年完成。可以说，北京政府时期云南的户口调查工作还是小有成就的，但是，对于这几次户口调查，后来的云南省主席龙云认为：“其数目亦未尽确者：或因民智未开，横生疑虑，以调查为加税之先声，而匿多报少者有之；或谓选举议员，人民多则多占名额，而浮报虚数者有之”，调查结果的真实性和可靠性还是受到质疑的，而云南的情况在当时的历史条件下应该也并非个案。

1928年，南京国民政府成立不久，也开始动员全国性的人口调查，颁发了《户口调查统计报告规则》。1931年，南京国民政府颁布了中国历史上第一部《户籍法》，但是因为自治组织尚未建立，地方经费也极度困难，所以实施效果并不理想。

1932年，国民政府为了围剿红军，在“剿匪区”内试行保甲制度，颁布了《剿匪区内县编查保甲户口条例》。由于保甲制度试行效果良好，1934年，经国民党中央政治会议第432次会议议决，由行政院通令各省市推行保甲制度，各省市纷纷响应。抗日战争全面爆发以后，国民政府于1939年改订县制，乡镇规模扩大，保甲也随之改编，保甲编组与人口查记正式分为两项工作。1941年，国民政府又专门颁布了《县保甲户口编查办法》。保甲是南京国民政府时期最基层的社会组织，既承担了自治的职能，也包含了自卫的性质，还有着浓厚的监管色彩，是近代民主与专制的复杂结合体。保长、甲长们虽然做了大量的基层户政工作，却大多没有什么专业知识。

三、中国近代户政的专业化之路

1941年，国民政府内政部创办了户籍人员训练班，以国情普查所所长、清华大学陈达教授为主任教官。同年，内政部批准由昆明市及昆明、昆阳、晋宁三县组成“云南省环湖户籍示范区”，户籍示范工作由内政部、云南省政府和清华大学合作举办。1942年，国民政府为“加强动员，支持战争，推行自治，准备行宪，遂决定于民国三十二年（1943年）实施《户籍法》”，并在内政部增设户政司，专门指导户政工作。在这一年制定的《户口普查条例》当中提出了人口普查的标准时间概念，这在中国历史上尚属首次。中国户政走上了更为专业化的发展道路。

1945年3月，滇黔户政督导会议在昆明召开，大会开幕式上宣读了国民政府主席蒋介石的手令：“户籍行政，系完成地方自治，实施宪政之基本政务，亦系动员人力，巩固国防之重要设施，为当前之急要中心工作。”蒋介石的手令一方面强调了户政的重要地位，另一方面也体现出了国民政府对户政工作的重视。抗战胜利以后，户政工作被视为“建立新社会的基础”，中国户政继续向民主化的方向转变。1945年底，国民政府内政部创办了《户政导报》，由政要和学者撰稿发文，宣传户政意义与知识，介绍外国先进经验，讨论户政的发展问题。1946年，国民政府颁布了新修订的《户籍法》，对原《户籍法》进行了全文修正以适应新时期的需要。1947年，户口普查工作由国民政府主计处划归内政部接管，内政部户政司扩编为人口局。

在户政机构不断完善，制度不断健全的同时，全国性的户口普查也被提上日程。1947年，国民政府颁布了《户口普查法》，内政部人口局曾拟定在1950年举办一次全国户口普查，行政院在审查其草案时认为：“倘觉时间仓促，似可顺延一年，改于民国四十年（1951年）举办。年份究定何时？请院核准。”1948年，时任人口局第二处处长的张泽仁在总结人口局一年来的户口普查规划工作时曾说：“国家一切施政之计划与推行，均应以此精确完整之户口静态统计为依据，然后始能通盘设计，始收宏效”，“举办户口普查可为宪政立一基础”，“户口普查实一现代国家所必具之条件，我国为适应世界趋势并配合行宪需要，实有早日定期举办户口普查之必要。”不过，由于国民政府在解放战争中战事接连失利，“国统区”范围逐渐缩小，南京国民政府于1949年被中国共产党领导的人民军队推翻，这次已经开始筹备的全国户口普查最终没有能够实现，南京国民政府在中国大陆举办的近代户政也在即将进入最高潮时被迫停止继续向前推进。

四、结语

纵观中国近代户政的发展历程，在南京国民政府时期，特别是在20世纪40年代，近代户政取得了巨大发展，工作有法可依，机构不断健全，制度逐步走向完善，专业化程度越来越高。然而，中央政府对户政构建的理想框架，并没有得到地方基层的有力支持，同时也缺乏一个稳定的环境作为保障，因此，不论此时户政工作的推进是主动还是被动，其体系的崩溃都是一个难以避免的结果。

与历史上的其他时期相比，如今的户政工作已经取得了巨大的成就，但仍不完善，还有着很大的调整与改进空间。而现实问题的解决，不仅需要向同时代的其他国家和地区学习先进经验，还需要一些历史经验的借鉴。虽然民国时期的户政工作与今天的户政工作在内容上有所不同，但是作为中国户政走向现代化的一个重要转折时期，还是给我们留下了许多宝贵的经验和教训，可以为今天的改革所借鉴。

【参考文献】

【1】参见葛剑雄著：《中国人口史》第一卷，复旦大学出版社，2002年，第217页。

【2】李学勤主编：《十三经注疏（标点本）·周礼注疏》（下），北京大学出版社，1999年，第942页。

【3】上海师范大学古籍整理组校点：《国语》（上），上海古籍出版社，1978年，第24页。

【4】参见葛剑雄著：《中国人口史》第一卷，第223页。

【5】民国云南通志馆纂：《续云南通志长编》中册，云南省志编纂委员会办公室，1985年，第75页。

【6】参见民国云南通志馆纂：《续云南通志长编》中册，第77页。

【7】参见民国云南通志馆纂：《续云南通志长编》中册，第82-83页。

【8】龙云：《云南省户口总调查报告书敘言一》，云南省档案馆藏，档案编号1011-012-00747-007。

【9】参见民国行政院新闻局编印：《人口行政》， 1947年，第3页。

【10】《滇黔两省户政会议昨日举行开幕式——蒋主席颁手令限期完成户政，周副院长、龙主席均出席指导》，《云南日报》，1945年3月2日，第3版。

【11】参见蒋介石：《建立新社会的基础》，《户政导报》第4期，1948年，卷首语。