农业供给侧改革背景下“两权”抵押贷款的实践探索

课题组

摘 要：本文在解读农业供给侧改革与“两权”抵押贷款关系的基础上，结合平利县“两权”抵押贷款实际开展情况，深入分析了“两权”抵押贷款如何盘活农地、农村劳动力、助推农村产业发展、加快新型城镇化建设这四个核心点，并就“两权”抵押贷款推进两年来出现的抵押物处置、法律限制、试点时间不足等问题，提出对应的政策建议。

关键词：农村供给侧改革；两权抵押贷款；农村土地；劳动力

一、农业供给侧改革与两权抵押贷款的关系

农业供给侧改革是从提高供给质量和效率，用市场化改革办法推进结构性改革，其核心是提高农业要素生产率，提高农村要素商品化、市场化，让农村要素流动起来。而劳动力、土地作为农村、农业的两个基本要素，是农业供给侧改革的核心点和出发点。两权抵押贷款作为盘活农村资产的重要试点政策，以农村土地经营权、农民住房财产权为抵押物进行资本流转，盘活了农业供给侧改革中的“土地”核心；在土地集约化、资源化的同时，带动劳动力向城镇转移，向二、三产业转移，完成一、二、三产业的相互融合，进一步推进新型城镇化建设，将农业供给侧改革的“劳动力”核心盘活。

二、平利县两权抵押贷款助推当地农业供给侧改革

截至2017年12月末，平利县农房抵押贷款余额19923万元，同比增长64%，正式试点以来累放287笔19157万元，2017年当年发放169笔12524万元；农地抵押贷款余额9697万元，同比增长96%，正式试点以来累放28筆9857万元，2017年当年发放15笔6797万元。两权抵押贷款有效解决了金融机构有钱“贷不出”、产业大户缺钱“无抵押”的现实问题，金融支持地方经济发展更加有力有效。

（一）两权抵押促进平利县农业要素发展

一是盘活农地资源。截至2017年12月末，平利县土地流转率达到32.8%；新增规模经营面积30亩以上的大户达到785户，流入土地面积9.54万亩，占流转总面积的69%。通过土地经营权抵押促进农地流转，集中化经营、畅通融资渠道、吸引外来资本投入，进一步盘活农地固有资源。

二是优化土地规模经营。土地经营权抵押赋予农地金融属性，使土地更容易集中化融资。平利县近1/3的流转土地说明资本市场对农地关注度很高，更容易接受土地集约化的融资模式。农地在保留所有权不变的基础上，将经营权作为桥梁连接不同农户之间离散性、间隔性的土地集中化发展，进行统一融资、统一开发，将原有土地集中经营带来的转让纠纷、流转期限、流转费用等问题交给市场处理，用融资模式驱动市场主动破解农村居民点和空心村闲置导致的农村土地闲置现状。通过对土地经营权的金融定义，有效激发了土地资源的流动性，发挥出土地应有的经济供给能力和社会效益，一定程度上满足了土地资源化需求，提高了土地的利用率。

三是畅通农地流转融资。土地经营权的可抵押性从国家、法律、金融市场等方面给予了区域性可行，这样的权利赋予了土地最基本的资本性，让固有的集体土地变得可以区域性市场化。从平利县近两年试点成效可以看出，取得了一定的融资成效，也提高了农户抵御资金风险的能力。通过农地的流转融资，高效聚集资金、提高农民收入，利用融资通道进行资本的快速积累，转型收入方式，扩大生产规模，提高整体收入，有效防范了不同情况的经营风险。土地经营权抵押融资方式的展开，打通了“农户-企业-产业-政府-农户”的资金壁垒，让农民有资本、有能力参与到农业产业的发展之中，将地区发展、企业发展与农民从根本上联系在一起，实现农户的实资入股，完成农民到股民的转变。

四是提高农地固有价值。经过金融属性的附加值，农地在原有价值的基础上增加融资功能，固有价值已经超出了生产资料的原始价值，在附加值增加的同时，农地的绝对值也相应改变。土地的集约化管理、整体性开发、资本注入的便利性，从根本上逐步改变农地经营管理模式，由以前的小农经济逐渐走向现代农业。

（二）进一步优化农村劳动力

一是提高劳动生产率。“两权”抵押的实现为三类农户提供了不同种选择：对于土地生产效率低的农户，土地可以流转到生产效率高的农户，从而使自身可以从农业生产中解脱，更加专心从事非农工作，提高非农生产效率；对于土地生产效率高的农户，由于获得了更多的土地，在进行规模化集约管理经营的基础上，可以利用所流转的土地深度融资，进行新技术的研发，使得农地生产和管理更加高效，不断提高该类家庭的生产效率；对土地成产效率中等的农户，由于“两权”农房和土地的抵押属性，可以一定程度促进此类农户进行生产升级，但是效率提升也是一定的。综合来看，不同阶段的农户在生产效率方面都得到了相应的增加，“两权”抵押间接性的促进了农村劳动力生产效率的提高。

二是丰富劳动主体。平利有4.9万青壮年常年在外务工，由于缺少原始积累和可以融资的资产，在家乡干事创业的梦想难以实现。推出“两权”抵押贷款试点政策后，极大地调动了全民创业和返乡创业积极性。近年来，全县累计引导2100名在外创业人士返乡创业，汇集资金20亿元，新办经济实体1663家，带动就业2万人。与2008年“两权”试点前相比，茶饮专业大户由53户增至455户，家庭农场从1个增至58个，农民专业合作社由5家增至121家，农业企业由36家增至152家，其中19家成长为省级龙头企业。2016年3月，平利县被国家发改委确定为支持农民工返乡创业示范县。

三是打通劳动力市场。平利县“两权”抵押的实施为劳动力进入二级市场提供了机会，“两权”中土地经营权的抵押属性为从事非农工作的农民提供了转移劳动力的可能。非农工作农民在流转土地、转让土地经营权的基础上，进入依靠农地融资功能吸引入村、入社区的企业，提高劳动力附加价值。同时，规模化经营为进一步提升非农从业者自身技术、打破技术型劳动封锁提供可能。非农劳动力流转至二、三产业，提高了劳动力的再分配与精细化生产带动非农工资性收入，反向促进农村劳动力走出农村，打通城乡劳动差异。“两权”抵押的财产性收入不断拉平家庭收入中农业生产性经营收入与非农化收入，成为了提高职业农民生产力与农业生产力转移、打破城乡二元化，促进劳动力进一步流动提供的有力支撑。

（三）助推产业发展

一是培育特色产业。平利县现有耕地39.38万亩、林地269.23万亩，在壮大特色产业、发展现代农业过程中，坚持茶饮行业率先突破。目前，全县累计流转土地13.8万亩，土地流转率达到32.8%；新增规模经营面积30亩以上的大户达到785户，流入土地面积9.54万亩，占流转总面积的69%；其中茶饮产业累计流转土地8.48万亩，占流转总面积的61.4%。土地、资金瓶颈的破解，使茶饮主导产业蓬勃发展，全县茶饮产业基地面积由2008年的 15万亩发展到23万亩，重点龙头企业发展到58家、省市级农业园区达到28个，3家获得欧盟认证、75家获得有机认证。“平利女娲茶”、“平利绞股蓝”先后获得“陕西省名牌产品”、“中国驰名商标”、“国家原产地保护产品”。

二是集中产业发展。集中优势土地资源与农房资源，全面规划、同步推进，突出茶饮产业、市场主体带动，村、户相互链接，形成片区型、集中化产业模式。在整合农房、农地资源的基础上，平利县兴办社区工厂41家，吸纳就业3000余人。三是促进产业融合。在平利县三产融合发展中，依托农地经营权抵押与农房财产权抵押贷款作为启动资金，引进阿里巴巴农村淘宝项目，培育了42家电商企业和796家网店微店，通过订单生产、种养回购然后线上外销的方式，带动940户搬迁群众在电商产业链中增收。2016年全县网销平利农产品1.8亿元。

（四）加快新型城镇化建设

一是實现人的城镇化。在“两权”抵押背景下，土地增值主要体现在附属金融属性以及非农收入中的租金收入，而不直接体现在流转过后的土地原有价值。土地加快流转，给农村土地“农转非”带来了较大的资金收益，并且在未来的一段时间内不断增强。考虑到现有集体土地所有权问题的复杂性，“两权”抵押带来的土地流转一定程度解决了当前城乡二元化、城镇建设用地紧张、“农转非”人口社会保证和公共服务均等之间的问题。在坚持以人为本、土地利益市场化和土地增值收益共享，保障农业人口转变为城市人口后的土地留值，解决好农村居民城镇化后顾之忧的基础上，两权抵押推动农业供给侧改革带动城镇化发展，提高农民家庭总收入，为新型城镇化人口增长提供了有力支撑。

二是解决城镇化矛盾。由于新型城镇化建设中生存空间与发展空间与土地需求之间的矛盾日益增大，探索解决农村土地流转将从三方面解决城镇化与农村土地间的矛盾：一方面提高土地资源利用率。城镇化过程中，大量的农村人口将进入城市，完成城镇化的人力资源需求。但是人口增加对土地需求的压力也随之而来，加快农村土地流转是解决这一问题的有效途径。另一方面解决用地矛盾。在新型城镇建设的背景下，农村土地资源与城市土地资源矛盾突出，城市发展对土地资源的需求与农村土地流转慢、效率低无法有效协调，土地贸易的被动需求逆推农村土地流转。同时，缓解城镇化农民收入矛盾。新型城镇化建设中的大量农村人口涌入，对基本饱和的城市地区带来了更大的压力，对城市的用地资源等方面提出了更高的要求，农地经营权抵押带来的土地流转收入及其他非农收入，共同构成了农村人口入城的收入来源，这对缓解人口城镇化矛盾有很重要的意义。

三、政策建议

（一）落实三权分置，发挥市场资金调配功能

农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分置，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权”分置为开展“两权”抵押贷款提供了政策支持，要加快政策落地，按照“谁确权、谁办证、谁登记”的要求，明晰权属、赋予权能，依法保障权属主体的合法权益。同时，要健全完善区域性产权交易市场，让生产要素合理流动，切实发挥市场配置资源的决定性作用。

（二）完善担保机制，推动抵押担保的市场化建立

建立健全农村产权流转交易平台，丰富平台功能，为流转供求双方提供信息发布、信息咨询、价值评估等专业服务，逐步引导产权交易平台更加市场化。同时，加快培育农村产权价值评估的市场化中介机构，研究制定专门的评估办法和标准，探索建立与国有土地市场价格挂钩的地价信息联动和信息公布机制，逐步形成科学、公开、合理的农村土地和住房价值评估体系。加大财政支持力度，设立政府性担保公司，或依托农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体建立互助性质的担保公司，增加第三方担保。扩大农业保险的覆盖面，减少自然灾害以及市场价格波动带来的风险。

（三）延长试点时限，摸索解决“两权”核心问题

“两权”抵押发展到目前阶段，最核心的问题是抵押物处置，即如何解决金融机构对待农民土地不可转做商业用途、不可市场交易的问题，如何解决农村土地属性，这需要时间。但从目前试点进展情况看，农村的一系列历史遗留问题需要时间妥善解决，产权流转、价值评估等市场的形成也需要一个时间的过程。在短短两年时间内，试点要形成典型经验并在全国推广存在一定难度，建议适当延长试点时间，允许试点地区对如何解决抵押物处置、风险市场建立等问题做进一步探索实践。

参考文献

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The Practice of “Two Rights” Mortgage Loan under the Background of

Agricultural Supply-side Reform

——A Case of Pingli County in Shaanxi Province

Research Group

Abstract：Based on the interpretation of the relationship between the agricultural supply-side reform and “Two Rights” mortgage loan and considering the status quo of “Two Rights” mortgages in Pingli county， the paper analyzes how “Two Rights” mortgage loans revitalize agricultural land and rural labor force， bolster the development of rural industry and accelerate the construction of new urbanization in depth. Finally， the paper puts forward some corresponding policy recommendations on the issues of collateral disposition， legal restrictions， insufficient pilot project and so on.

Keywords： rural supply-side reform； “Two Rights” mortgage； rural land； labor force

責任编辑、校对：张宏亮