关于朝阳市县乡财政管理体制完善情况的调研报告

李令宜

摘 要：自从实行分税制财政管理体制来，我国的县乡财政收入一步步增长，财政的保障水平持续上升，公共服务的实力越来越牢固，极大地促进了中国社会的发展。辽宁省的朝阳市是一个经济欠发达的地区，近年来在县域经济的发展和国家、省市财政体制的调整下，县乡财政困难状况有了极大改善，但受县乡经济发展规模所限，农业所占比例相对较重，其财政资源极为有限，朝阳市的县乡财政形势目前依然紧张。所以，积极完善县乡财政管理体制，增强县乡发展经济的活力，提升县乡财政基本保障能力，对朝阳市促进县域经济发展，推进乡村振兴战略的实施意义尤其重大。

关键词：财政管理 体系完善 调研报告

一、朝阳市县乡财政管理体制存在的主要问题

关于完善县乡财政管理体制，省市都已出台了相关意见，目前，朝阳市的7个县（市）区全部研究制定了本地区改革完善县乡财政管理体制的实施意见，并以县（市）区党委政府等文件正式印发施行。对省市意见作了进行了细化，开始测算和确定乡镇财政收支基数，基本明确了结合实际、区别对待、分类实施、稳妥推进乡级金库建立的目标。虽然，朝阳市已经积极开启了完善县乡财政管理体制工作，但对照省、市相关意见和要求，特别是与省提出的要求相比，存在的问题依然严峻。

1、 重视程度普遍不高。虽然按照上级要求，朝阳市各县（市）区和乡镇普遍成立了相关工作领导小组，一定程度上开展了有关工作，但在重视程度普遍不高，还远没有形成合力。有的县乡两级工作人员对财政体制改革重要性认识不足，不少县（市）区还在延用过去的包干制财政体制，还没有真正实行分税制财政体制；有的害怕此项改革会影响县乡两级的积极性，甚至担心会出现过去拖欠公教人员工资等问题；有的缺少对此项改革更深层次的研究，要在县乡达成"建立现代财政制度更好地推进乡村振兴战略实施”这一共识，需要做的工作还很多。

2、财政事权及支出責任不明晰。现行的县乡财政事权和支出责任在区分上比较模糊，而且这一问题至今没有得到解决，进而导致县乡财政体制建立和财政收支基数确定的不科学。乡镇在收支基数的测算方面普遍进展缓慢，大多数乡镇至今对本年度的具体收支预算目标任务不清楚。乡镇财政还没有形成一个完整和独立的收支预算系统，乡镇预算的管理还比较薄弱；县一级对乡镇财政转移支付制度和办法不健全，转移支付基数没有确定。

3、乡级金库建立存在困难。一是如何建立乡级金库不明确，怎么建立、建在何处没有统一的说法，并且朝阳市多数乡镇不具备人民银行在设立乡级金库方面的条件。二是如何经营乡级金库不明确，管理权集中在县人民银行还是下放给乡里，还没有定论，再者管理人员也比较匮乏。问题比较突出的是朝阳市的朝阳县，因为没有县级人民银行，相应制约了乡级金库的建立。

4、发展机制不完善。一是缺乏县对乡镇财政的有效监督管理，没有形成相互制约机制；二是缺少保障机制，乡镇财政一旦出现运转、支付困难等问题时，没有行之有效的保障机制；三是乡镇税费征管机制不健全，由于“一乡多所”或“一所多乡”征收税费，使乡镇难以及时全面掌握税费征管的实际情况；四是乡镇产业发展规划不清晰，县域缺少统筹规划，容易导致乡镇盲目上项目、产业重叠等问题的普遍出现；五是乡镇发展“飞地经济”的政策不完善，缺少对“飞入地”和“飞出地”的产业发展规划、承载能力等要素的掌握，在税收、投入、返还等方面如何运行不明确，并且缺乏相关指导。

二、朝阳市完善县乡财政管理体制的建议

1、强化认识，科学确定县乡财政体制。各级政府和有关部门要充分认识改革和完善县乡财政管理体制的意义。这种改革不是回归原来的路径，不是原始制度的回归，而是按照习近平新时代中国特色社会主义思想的指引，以实现“乡村振兴”战略和充分调动乡镇发展经济积极性为最终目标的重要改革。同时，要将省市相关文件和政策彻底研究透，切实将文件精神逐项逐条落实到位。要根据乡镇的财政收入状况及收入稳定性等情况，合理确定县对乡镇的财政体制。对税收种类较多、数额较大、收入比较稳定的乡镇，要积极推行分税制的财政体制；对税收种类少、数额小、收入不稳定的乡镇，如果实行分税制的财政体制确有困难，可以实行包干制；对于资源型乡镇，财政体制和财政收支的基数可以按实际情况具体讨论；要适度下放财力，充分调动县乡积极性。

2、加强管理，明晰事权及支出责任。坚持分税制财政管理体制是基本，责、权、利要统筹安排，综合考虑各项基本公共服务事项的重要性、收益范围和均等化程度等要素，结合当地现实情况，适当上移支出责任，科学合理地划分县乡财政责任和支出责任。并且财政事权和支出责任划分的步伐要提高速度，确保县乡财政体制改革稳步推进。要在县乡财政事权及支出责任尽量明确的基础上，根据县对乡镇财政体制的确定情况，抓紧做实做好收支基数测算工作。切实加强乡镇财政收支预算管理。健全乡镇财政收支预算体系，科学编制乡镇财政收支预算，清楚乡镇财政预算管理目标。健全乡镇税费征管体制，严格税收执法，落实属地征管责任，严禁收入混库串库、引税拉税等行为，切实解决好"一乡多所”和"一所多乡”等税费征管中存在的问题。转移支付资金要编入乡镇财政预算，进一步改善县对乡镇财政转移支付制度。加大县级对乡镇预算编制合理化、完整化、精细化的指导，严格预算执行。

3、全力推进乡级金库的建立。一是进一步明确建立乡级财政金库的目标。按照省里的意见，充分排查摸底乡镇经济发展情况，对财政自给能力较强，上级补助规模较小的乡镇，实行较完整分税制财政体制的乡镇，尽快建立乡级金库；对不具备条件的乡镇，要积极创造条件，通过改革调动县乡积极性，在规定时间内全部建立乡级金库；对基本没有税收收入、财政收入少的乡镇，可以采取专账管理方式。二是积极采用大数据和互联网+技术。在金库建立过程中，要加快乡镇国库电子化建设进度，做到以最少的人力、物力、财力投入，最终完成乡级金库全覆盖。三是加强有关部门的协调配合。特别是财政、人民银行、税务等部门，要加强研究，切实解决乡级金库建立过程中出现的一系列问题，特别是涉及"一乡一库一码”等瓶颈问题，确保乡级金库顺利建立和使用。对朝阳县无"人民银行”的问题，要采取一事一议的特殊办法予以解决。四是乡级财政金库与乡镇财政国库集中支付等改革措施要衔接妥当。确保各项改革措施不冲突，均能顺利进行。五是建立和完善乡级财政金库管理制度。强化乡镇国库资金管理，在科学合理的范围内调度资金，杜绝资金支付风险。

4、建立和完善良性发展机制。一是县级财政要强化对乡镇财政的监管，确保预算法等法律法规在乡镇全面落实，上级加强预算管理的政策措施要坚决落地，确保乡镇财政预算执行有用有效，坚决避免乡镇财政运行和资金支付风险的出现。二是加强县级财政对乡镇财政的保障机制建设，要确保县级财政对乡镇财政各项政策的落实，对乡镇财政出现支付风险和运行艰难时，要有应急处理措施。三是建立和完善激励机制。要依据各自乡镇的不同发展实际，科学规划发展方针，使乡镇能够获得更多的收入增量，有关招商引资、"飞地经济”的奖补政策要统一制定，保证乡镇在理财、招商引资、组织收入等方面的积极性得到最大发挥。四是建立和完善“飞地经济”产业发展规划。要明确“飞入地”和“飞出地”的产业发展方向，合理分配招商引资和落地项目。五是积极向上争取优惠政策和资金。要让上级部门全面掌握本地区的乡镇财政的实际困难，从而得到更加及时全面地助力。