浅析征地制度改革中存在的问题

早期的《国家建设征用土地办法》、《国家征用土地条例》，1986年的《土地管理法》，到1998年《土地管理法》的修正案，国家在征地立法制度设计的总体思路上，一直是把为工业化、城镇化和经济发展尽快提供土地，作为最先立法目标和政策目标，存在明显集权性、管制型特征，同时具有资源配置与损失补偿的非价值化特质。客观说，这与当时的经济体制、经济环境和发展战略是相适应的。但随着社会经济发展，现行征地制度暴露一系值得探讨的问题。

一、存在的主要问题

（一）对“公共利益”的范围缺乏明确的界定。《宪法》和《土地管理法》都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但是何为公共利益或公共目的没有统一界定。容易出现一些部门以公共利益的名义进行非法征地，变公共利益为部分人或个别部门的利益。

（二）补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重。《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法没有明确指出，农村土地的集體产权实际上是“一种无确定主体的产权”，集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象大量存在。

（三）征地补偿标准不合理。《土地管理法》规定的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。被征用的土地，往往是城市周边地区，而这些土地的作为农业用地被征用，没有考虑其所在的地理区位优势，明显低于土地的其他用途的价值。第二是现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。城市土地除划拨者外，已同其他生产要素一样，通过市场进行配置，唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低的“计划”价格拿走，这在市场经济条件下显得不合理、不科学。

（四）征地权利滥用。一方面，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。

（五）征地程序不透明。虽然《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障成为问题。

二、有关建议与思考

（一）缩小土地征收范围。逐步缩减土地征收范围，严格界定建设项目是否属公共利益用地范畴。按照国家划拨用地、禁止供地、限制供地三个目录规定制定土地征收目录，不断完善土地征收目录及相应的政策和管理机制。

（二）规范土地征收程序。增强征地工作的可操作性，制定土地征收方案。开展社会稳定风险评估，建立土地征收社会稳定风险评估制度。完善多层次多形式的土地征收民主协商机制，做到征地信息依法、全面、准确公开，保障被征地农民知情权，接受群众和社会监督。

（三）完善保障机制。依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准。积极探讨通过社保补贴等方式对被征地农村进行货币补偿。

（四）建立土地增值收益分配机制。依据现行土地征转用成本，参照集体建设用地入市基准地价，综合考虑本地区近年平均粮食产量、产值、人均收入、政府成本投入等多种要素，在充分体现村民自治的前提下使农民有更多的获得感，建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

个人简介：

邱士磊 1983.11 男汉族黑龙江省宾县 黑龙江省国土资源管理干部学校工程师