改革开放40年来我国基本公共服务发展研究

孙晓莉 宋雄伟 雷强

[摘要]改革开放40年来，我国基本公共服务的发展取得了巨大的成就，与此同时，也还存在着一些影响进一步发展的障碍，40发展的动力机制，发展的不均衡以及发展的不匹配等问题。进入新时代，人民群众对于美好生活的向往，是推动基本公共服务进一步发展的重要动力。建设质量更好、效率更高的基本公共服务体系是满足人民群众对于未来美好生活向往的迫切要求和战略目标。应当通过合理化的发展定位、差异化的发展战略以及精细化的发展策略来解决这些问题，从而真正满足人民群众日益增长的对于美好生活的需求。

[关键词]改革开放，基本公共服务，“以人民为中心”

[中图分类号]F062.6[文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0005-10

基本公共服务，是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务问题事关社会公众的切身利益，直接影响社会公众对于改革开放成果的获得感和心理幸福指数，对于国民经济和社会发展具有重要意义。它还事关执政党的执政根基，是执政党获取社会公众支持、增强政治合法性的重要渠道。改革开放40年来，我国基本公共服务的发展取得了巨大成就，与此同时，也还存在着一些影响进一步发展的障碍，如发展的动力机制、发展的不均衡以及发展的不匹配等问题。应当通过合理化的发展定位、差异化的发展战略以及精细化的发展策略来解决这些问题，从而真正满足人民群众日益增长的对于美好生活的需要。

一、我國基本公共服务发展的重大成就

新中国成立后，我国政府承担了为社会成员提供基本公共服务的职责。在计划经济时期，受到“国家一单位”模式福利保障体系的影响，城镇职工享受着就业、住房、医疗、教育等各项福利，而农村居民则依托集体经济，建立了集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合的社会福利体制。这种制度安排初步解决了社会成员的基本生活保障问题，但农村的基本公共服务水平远低于城镇，农村居民享受基本公共服务的权利没有得到平等保护。

在我国改革开放40年的进程中，基本公共服务的发展和不断完善，始终是执政党高度关注的重要问题，也是保障民生、促进社会公平的重要途径。改革开放以来，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转型，乃至社会主义市场经济的不断发展，我国基本公共服务的发展呈现出新的阶段性特点。其发展的脉络与趋势总体上体现为：第一，基本公共服务政策不断优化，供给模式由明显失衡向城乡、区域逐步均衡发展；第二，基本公共服务主体由政府包揽向多元主体共同参与的格局转变，供给方式和提供手段逐步改善；第三，基本公共服务供给绩效由低水平向高效率过渡。应当充分承认，这些年我国基本公共服务的发展取得了重大成就。

（一）基本公共服务的发展成为执政党“以人民为中心”理念的一种表现形式，初步形成了具有中国特色的基本公共服务体系。主要表现在以下几方面：

第一，随着对发展认识的不断深化，提高公共服务供给、保障和改善民生在党和国家工作全局中的地位愈发突出。1945年，毛泽东在党的七大上作了《论联合政府》的政治报告，强调了“全心全意为人民服务”的思想，并把“全心全意为人民服务”作为党的宗旨写进了党章“总纲”和“党员应尽的义务”，以后的历次党代会都把“全心全意为人民服务”作为我们党的宗旨写进党章，这标志着中国共产党根本宗旨的最终确立。邓小平提出的“三个有利于”、江泽民提出的“三个代表”重要思想、胡锦涛提出的“以人为本”、习近平提出的“以人民为中心”都为全心全意为人民服务注入新的时代内容，都丰富和发展了党的宗旨的深刻内涵。具体体现在基本公共服务领域，就是把享受基本公共服务看作是公民的权利。随着我们党对发展认识的不断深化，着力解决民生问题被放到了更加突出的位置，政府的公共服务和社会管理职能受到高度重视。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这是在中央文件中首次提出“以人为本”的原则。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大历史问题的决定》，进一步明确指出以人为本是构建社会主义和谐社会的指导原则之一。并且要求，基本公共服务体系要更加完备。党的十七大提出，扩大公共服务，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，再一次强调了坚持以人为本，关注民生的重要性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体秉持“以人民为中心”的理念，提出“中国梦”这一伟大构想。习近平总书记谈“中国梦”的时候不是仅仅停留在国家、民族的层面，而是把宏大叙事和微观生活结合到一起，把中国梦与人民群众的生活和梦想紧密联系在一起。这样的定位，对现实当中的公共服务发展起到了很重要的推动作用。党的十八大提出，基本公共服务均等化总体实现，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以保障实现全面建成小康社会的目标。其中，共享发展的理念，标志着我们党对于公共服务问题的关注达到了一个新的高度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》更是将公共服务放在坚持共享发展、着力增进入民福祉的开篇进行集中阐述，作为保障和改善民生的总抓手加以系统部署。

第二，与基本公共服务相关的政策法规逐步建立，初步构建起覆盖全民的基本公共服务制度体系。在单行法律方面，义务教育、劳动就业、社会保障、文化服务等方面均已出台专门法律。在战略规划方面，出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《促进就业规划（2011-2015年）》以及《社会保障“十二五”规划纲要》等多部总体和专项规划。其中，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。这一规划明确了各级政府应当提供的国家基本公共服务项目和保障标准，包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8个领域。同时，还建立了国家基本公共服务清单，围绕这8个领域列出81个基本公共服务项目，每个项目均明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等。

在体制机制改革方面，针对义务教育、养老保险、医疗救助等出台了专门的改革政策文件。此外，在基本公共服务的资金保障、供给方式创新、基础设施建设等方面也制定了一系列的制度文件。

实践证明，这些理念、法律制度、政策和方针等，对积极推进基本公共服务体系建设、不断提高基本公共服务水平、解决民生问题等起到了重要推动作用。公共服务体系建设步伐的加快，对于保障人民群众的基本生活、增进国民福利、维护社会稳定、促进经济发展和实现社会公平都发挥了重要作用。目前我国基础教育进入全面普及新阶段，中等职业教育在改革中加快发展，高等教育实现了历史性跨越；医疗服务能力提高，公共卫生和医疗保障体系初步建立；就业再就业成效明显，社会保障体系逐步完善，基本形成了中国特色的公共服务体系。

（二）中央和地方政府在基本公共服务方面的事权和支出责任逐步合理化，对基本公共服务的财政投入呈现出不断增加的态势。满足公共需求、提供公共服务，是公共财政的重要特征。我国各级政府在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，不断优化中央和地方政府财权事权的划分，调整和优化财政支出结构，确定了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的方针。

第一，中央和地方政府事权和支出责任逐步合理化。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。但在新的形势下，财政事权和支出责任划分与国家治理现代化要求相比，与基本公共服务发展的要求相比，越来越不适应。主要表现在：一是政府与市场之间关系不顺，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些本应由地方负责的事务，中央承担过多；三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；等等。

随着我国经济社会发展和财政收入规模扩大，政府提供基本公共服务的能力和保障水平也不断提高，加上政府职能的加快转变，在这样的背景下，党的十八届三中全会明确了“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”“建立事权和支出责任相适应的制度”，重点是“适度加强中央事权和支出责任”的总体改革思路，并提出了改革中央转移支付制度的要求。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，比较系统地提出了从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置的角度推进财税体制改革，为科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责提供了重要指导。2018年，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，提出要按照建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，科学界定中央与地方权责，确定基本公共服务领域共同财政事权范围，加大基本公共服务投人，加快推进基本公共服务均等化。该方案明确了以下几点：一是将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助、基本就业服务等基本公共服务事项，列人中央与地方共同财政事权范围；二是参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助等九项基本公共服务保障的国家基础标准；三是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，主要实行中央与地方按比例分担；四是在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，对共同财政事权基本公共服务事项予以优先保障。

第二，财政对基本公共服务的投人呈现出由缺位到补位的态势。在经济体制转轨过程中，对基本公共服务的投人出现了一些阶段性的特征，由前期的缺位逐渐过渡到补位。在改革开放之初，缺位态势比较明显。一是随着经济的日益商品化和市场化，计划经济体制下长期存在的基本公共服务网络体系解体，基本公共服务供给出现商品化、市场化的特征，财政用于经济建设的支出远远高于用于基本公共服务的支出。二是随着政府职能侧重于向经济建设的转型，政府从农村基本公共服务领域退出的特点尤其明显，政府财政缺位问题突出。如在基础教育方面，1986年通过的《义务教育法》虽然规定农村中小学教育实行“地方负责、分级管理的管理体制，经费保障以县、乡为主”，但在实际操作中，办学经费主要仍由农民负担，主要来自县、乡政府以统筹、摊派等方式向农民征收的行政事业性收费和基金、集资。在医疗卫生保障方面，以农村个体医疗诊所为主体的医疗服务是主体，农民的医疗卫生费用基本由自己负担。乡村道路、水利设施等其他农村公共基础设施建设经费大部分也采取向农民集资、摊派的方式，由农村基层政府和集体组织自行解决[1]。

进入到20世纪90年代，国家实行了农村税费改革，在取消农民长期负担的“三提五统”等行政事业性收费和基金、集资后，2006年又全面取消了农业税，农村公共服务供给开始向政府、农村集体组织和农民个人共同負担转变。国家财政开始全面介人农村公共服务领域，公共财政资金对农村公共服务的支持力度不断加大。

公共财政作为政府管理和服务社会的物质基础、政策手段，在推进基本公共服务均等化中承担着重要职责。这些年来，各级政府一方面逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投人，另一方面加大了对基本公共服务的投入，无论从中央层面还是从地方层面，投人总体上都有一个不断增加的趋势。2007-2016年间，国家财政投人到教育、社保、卫生、文化体育的经费分别增长了3.9倍、4.0倍、6.6倍和3.5倍。伴随财政支撑力度的不断加大，具有中国特色的基本公共服务体系初步形成。截至2015年，九年义务教育巩固率达93%，全国就业人员达77451万人，基本医保参保率超过95%，广播、电视人口综合覆盖率均达98%[2]。尤其是近些年，在财政压力非常大的情况下，民生方面的投入不仅没有压缩，还在加大，也是整体趋势的一个表现。地方政府大体也是这样。

（三）基本公共服务供给的体制机制持续创新，基本形成了党委领导、政府负责、市场负担和社会参与的基本公共服务供给格局。从20世纪90年代初期开始，我国不断改革基本公共服务供给体制机制，脱胎于计划经济模式影响下形成的我国基本公共服务政府主导型供给模式，开始向政府与市场、社会合作供给的模式转型。通过市场化和社会化的手段等方式多措并举，基本形成了党委领导、政府负责、市场分担和社会参与的多元主体协同供给格局。

第一，在基本公共服务领域引入市场机制，进行了有益探索。在一些公共服务部门如电力、电信、铁路、公路、航空等领域，1984年以来逐步实行政企分开，将原来的部门进行公司化改造，使其走向市场化。在公共基础设施建设、公用事业、铁路、电力、邮电通信等行业，政府在制定方针政策统筹规划、筹集资金、政策扶持等方面继续发挥着重要作用，但是在投资方面，采用公共项目融资开发，逐步放宽了外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制，进行了BOX等项目融资方式的试点和推广等。2003年，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。在教育、卫生、环境保护等领域也部分地引进市场机制，如民办学校、街道清扫、环境治理绿化等。

第二，发挥社会组织和社会成员的作用，使其成为基本公共服务的提供者。2000年左右，我国便开始全面推进社会组织提供公共服务的工作，但在当时的社会背景下，社会组织存在多方面的局限且重要性尚未显现出来，所以，2002年我国出台的《中华人民共和国政府采购法》没有把社会组织和公共服务纳入到政府采购的范畴中来。一段时间内，我国社会组织参与公共服务的活动都是由地方政府部门结合本地情况通过制定地方性规范性法律文件加以规范。正因为如此，我国社会组织提供公共服务的活动在各地发展得既不平衡，也不够规范。自2012年开始，这一情况得到明显改善。2012年3月19日，时任国务院总理的温家宝在第十三次全国民政会议上指出，“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量”。基于此，我国的社会组织发展将步人新的阶段，在社会生活中发挥愈来愈积极的作用，为承接原本由政府承担的基本公共服务责任奠定了组织基础。2012年11月民政部和财政部聯合下发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，2013年9月国务院办公厅又下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。这两项指导意见为我国社会组织提供公共服务给出了较为权威的制度设计。随后，财政部初步确定将农业部、教育部等19个中央部门纳入2014年度政府购买服务工作计划，涉及艾滋病防治、失能老人养老服务等近30个项目。

从目前购买的公共服务来看，主要具有以下几个特点：一是直接面向社会公众，如居家养老、特殊教育等；二是专业性比较强，如环境监测、法律援助等；三是区域性比较突出，即地方政府购买公共服务提供给特定辖区内公众享有；四是部门性比较明显，如医疗卫生系统采购专业设备提供给系统内医院使用；等等。政府购买公共服务改变的是传统的公共服务生产和提供模式，即政府不再是某些公共服务唯一和直接的生产者和提供者，而是某些公共服务的购买者、委托人和监管者。其本质是把竞争和合作引入到公共服务生产和提供过程中来，即通过公私混合或者公私伙伴关系来为社会公众提供产品和服务，它只是“部分市场化”，因为政府并没有从特定的行政职能中完全退出，而且与之相反的是，政府还必须积极而且持续地介入，当然，这种介人是以制定标准、加强监管等形式体现出来的对政府责任的承担。实际上，政府购买公共服务不仅不意味着政府责任的减少，而且还意味着政府责任在某种意义上进一步强化了，只不过这种责任体现在制定标准、加强监管和对公共服务绩效的考核和运用等方面。政府不仅是公共服务产品的购买者，更是标准的制定者和质量的监督者。

（四）基本公共服务的公平问题日益得到广泛关注，基本公共服务均等化取得长足进步。由于从新中国成立之初就推行以工业为主导的非均衡发展模式，形成了城乡分割的二元经济结构及城市偏向型的公共服务非均衡供给制度，导致我国的城乡公共服务水平严重不均等。目前除国防、外交等一般性公共服务具有城乡均等化的意义外，其他的基本公共服务在城乡之间失衡比较明显，使农村居民尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，直接限制了农村人口素质的全面提高。

由于发展起点不同，加上资源地理禀赋差异等因素影响，我国各区域间特别是东、中、西部地区之间经济增长一直呈现阶梯形的态势。地区经济发展之间的差距也就决定了各地区之间收支规模以及人均财力存在着差距。而政府财政能力的状况很大程度上决定其提供公共服务的能力，因为政府承担公共服务提供的主要责任，这也就造成各地区政府在提供公共服务方面严重失衡。

随着经济的快速增长，社会不同行业之间、同一行业的不同部门之间的收入差距日益扩大，形成收入不同的高收入者、工薪阶层、低保户和失业人员等不同群体。由于相当一部分公共服务的享受还需支付一定的成本，如高等教育、医疗卫生等，不同收入群体之间所享受公共服务的水平产生了差距。

虽然基本公共服务的发展并不是搞平均主义，但是一定要让人民群众共享社会发展的成果，不能让城乡、不同区域和不同社会群体之间所享有的基本公共服务差距太大，让一些社会群体超常规地占有公共服务利益，而另一些社会群体很少享受到相应的社会发展进步成果。在上述背景下，基本公共服务的公平问题凸显，并逐步得到政策层面和实践层面的高度关注。

第一，城乡基本公共服务一体化取得重大进展。2006年，国家开始启动“社会主义新农村”建设，其目标之一就是要缩小城乡差距，特别是基本公共服务方面的差距。中央政府提出“让公共财政的阳光普照到农村”，财政上加大了对农村公共服务的投入力度。党的十六届五中全会通过的《关于制定“十一五”规划的建议》，首次明确提出了“公共服务均等化”的原则要求；党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，则进一步强调要逐步实现基本公共服务的均等化。党的十七大提出，配合主体功能区开发探讨实施适当的财政转移支付制度，进一步提出“基本公共服务均等化”，等等。

基本公共服务均等化这一战略目标提出以后，国家采取了一系列缩小城乡基本公共服务差距的政策举措，有效地推动了城乡基本公共服务的均衡发展。特别是，有利于农村基本公共服务发展政策的不断出台，使得农村公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共文化等各项基本公共服务水平得到明显提升。目前城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。

第二，区域基本公共服务一体化进程开始起步。除了城乡均衡之外，区域的基本公共服务均衡也在战略层面得到反映。如京津冀基本公共服务一体化、珠三角区域基本公共服务一体化，以及长三角区域基本公共服务一体化等。2014年3月，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出了京津冀一体化的方案，目的是加强环渤海及京津冀地区经济协作。2014年，习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略。促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容。在中央的高度重视下，有关部门采取了一系列举措，推动提升了河北省的公共服务能力。目前，京津冀三省市已在社会保障、医疗卫生、教育合作等方面进行了有益的探索实践，积累了一定的经验。比如，京津冀三省市均出台了本地养老保险跨区域转移接续办法实施细则，发行了符合全国统一标准的社会保障卡，为实现区域内社会保障卡“一卡通”奠定了基础；目前三省市基本实现了城乡居民养老保险制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”；等等[3]。

除了国家层面基本公共服务均等化的努力，各省市自治区也因地制宜地制定和实施基本公共服务均等化纲要，在推进区域内部基本公共服务均等化发展方面进行了有益尝试。如，早在2009年，珠三角城市群就先后出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009-2020年）》两大规划，提出从教育、医疗卫生、文化、交通、生活保障、住房保障、就业保障、生态环境和现代服务业等方面，针对资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、指挥协调等八个目标路径逐步推进一体化。浙江省启动了《基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》。

第三，人群之间基本公共服务均等化问题取得重大突破。人人享有基本公共服务是经济社会发展到一定阶段的客观要求，也是社会主义国家本质的客观要求。经过40年的改革开放，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善，人群之间基本公共服务均等化问题取得了重大突破。这主要表现在，农村贫困人口和流动人口两大群体所享受的基本公共服务覆盖面的扩大以及基本公共服务质量的提升。2013年11月，习近平首次提出了“精准扶贫”的重要思想。随后，一系列针对性强的“滴灌式”创新举措密集出台。扶贫工作从笼统的政策、资金扶贫到大力发展特色产业脱贫、交通扶贫、电商扶贫等因地制宜的扶贫，因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，精准扶贫不断取得实效。在近5年时间里，平均每年减贫的人数在1300万以上，贫困地区路、水、电、气、房等基础设施建设，以及教育、医疗、卫生、文化等公共服务，都有了明显改善。基本公共服务均等化程度不断提高，形成了世界上人口最多的中等收入群体。

在推进城镇化进程中，在很长一段时期内，国家有关部门对流动人口的管理没有跟上形势发展的需要，如更多地采取强制性的管理措施，而不是通过提供服务来促进管理；管理方式以登记、办证和收费为主，等等。城市流人人口难以享受到与户籍人口同等的计划生育、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的基本公共服务。为全面推进流动人口基本公共服务均等化，2010年，原国家人口计生委会同中央综治办、财政部、人力资源和社会保障部等联合下发了《关于创新流动人口服务管理体制推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作指导意见》，并成立了推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作协调小组。具体举措包括：实行城乡统一的人口登记管理制度；建立流动人口基本公共服务均等化投人保障机制，使流动人口在现居住地获得与户籍人口同等的计划生育、生殖健康和奖励优待等公共服务；等等。

国家基本公共服务体系“十二五”规划中明确指出，以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。各地也纷纷出台相关政策，针对目前普遍存在的农民工保障少、住房难、子女教育难等问题提出了多项措施，以促进农民工平等享受城镇基本公共服务。

二、我国基本公共服务发展面临的突出问题

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。充足、优质的基本公共服务供给是美好生活的重要组成部分，是解決社会主要矛盾的重要途径。经过改革开放40年的努力，目前我国基本公共服务需求基本得到满足，我国基本公共服务已经从总量供不应求转向总体平衡、结构性区域性矛盾更趋突出的新阶段。与满足人民日益增长的美好生活需要相比，目前还存在着影响基本公共服务进一步发展的突出问题。主要表现在：

（一）基本公共服务发展的动力机制需要进一步清晰并强化。基本公共服务的发展以部门政策引导和地方实施落实作为经纬，受到政治意愿、考核机制以及财政保障等方面因素的影响。动力机制可以分为激励因素、约束因素以及保障机制几个方面[4]。

中国共产党一直将“为人民服务”作为政治合法性的重要源泉，基本公共服务发展的定位在这一理念的影响下日趋合理化，被看作是执政党以人为本执政理念在实践中的体现。执政理念的影响和中央层面的关注，对于基本公共服务发展来讲无疑是个有利的影响因素，直接表现就是对基本公共服务的财政投入呈现出不断增加的趋势。在整个“十二五”期间，尽管经济下行压力突出，但中央和地方大幅度压缩了行政开支，增加了与公共服务相关的投人。基本公共服务公平问题也日益被广泛接受，基本公共服务均等化的观念逐步深入人心，“十二五”规划中提出建立“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，各省跟进制定了本省的基本公共服务均等化纲要，并在实践中采取了一些相应举措。党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以保障实现全面建成小康社会的目标。其中，共享发展的理念，对于公共服务尤其是基本公共服务问题的关注达到了一个新的高度。在经济下行的压力下，基本公共服务的发展还被赋予了刺激内需、拉动经济的色彩。这些都构成了基本公共服务发展的动力机制之一。

从地方领导干部的考核和晋升来看，辖区内经济发展状况成为地方官员政治上晋升的重要参考，从而可能造成地方官员重视能尽快产生经济效益的领域，忽视或不那么重视周期长、见效慢的公共服务发展。不仅如此，这种体制还可能导致基本公共服务发展方面的另外两个不足，即与城市基本公共服务相比较而言，农村基本公共服务投资不足；与短期的基本公共服务建设而言，需要长期建设的基本公共服务项目投资不足。也有实证研究指出，地方领导干部需要关注多种目标，既包括经济型目标，也要重视教育、精准扶贫等非经济性公共品的供给。即使某项支出（如教育）对于经济增长并无直接帮助，但如果中央重视该项支出，则地方官员也会增加该项支出。上述两种分析中反映出来的问题在于，无论是重视经济发展，还是考虑到民生促进，其背后主要的动力源都将地方发展对于公共服务发展的偏好与地方领导干部的政治升迁联系在一起。

实践中，随着发展阶段的变更，更重要的是由于发展理念的变化，“不唯GDP”“不简单地以GDP论英雄”“解决好民生问题也是政绩”等思想被吸收到领导干部政绩考核中，一些地方政府探索改善长期以来的片面化考核问题，对于促进地方领导干部发展基本公共服务的内生动力提供了支撑。

上述社会发展理念、政治因素都是有利于基本公共服务发展的正向激励，与此同时，对于基本公共服务而言，“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”。如何从制度和体制上保证基本公共服务的财政投人，用于基本公共服务的支出在整个财政支出结构中的占比，财政收入增量中多少用于基本公共服务投人，如何通过转移支付等体制设计保证发展相对较慢地区的基本公共服务水平，这些问题，还比较缺乏明确设计和清晰规定，对于基本公共服务的进一步发展产生了阻滞作用。

（二）基本公共服务发展的非均衡问题需要下大气力解决。基本公共服务机会的均等化意味着通过制度保障公民有公平享有基本公共服务的权利。均等化并非意味着无差异化，均等化本身并不追求结果的均等，也不意味着需求的均等，而是更侧重于机会的均等。在相当长的一段时间内，“效率优先、兼顾公平”的思想影响着公共政策的制定和实施。为尽快提升国家综合实力，“让一部分人先富起来”“先富带后富，最终实现共同富裕”的梯度发展战略成为现实选择。梯度发展战略与共同富裕目标从本质上来讲并不矛盾，因为任何事物的发展都是一个过程，而过程由有机联系的一定阶段组成。但就其现实性而言，在发展的不同阶段上是有差异的。所以，尽管我国在推进基本公共服务均等化方面作出了很大努力，也取得了不少进展，但是仍然面临比较严重的基本公共服务失衡的问题。这一差异就体现在区域、城乡之间的发展不平衡，以及社会群体间失衡，即由于社会身份、户籍、职业等多种因素伴生而来的差距拉大的现象。

其一，区域间失衡。造成区域间基本公共服务失衡的原因是多方面的，是自然、历史和其他因素综合作用的结果。一方面，由于历史、区域位置以及资源禀赋等因素的影响，我国各地经济发展水平客观上存在着不小的差异。1978年改革开放以来，随着西部大开发、振兴东北以及中部崛起等战略的实施或者努力推进，我国各地的经济发展水平有了长足的提高。但客观来说，区域间发展不均衡的趋势并没有从根本上得到改变。另一方面，财政转移支付制度在基本公共服务均等化方面应当起到的调控效果没有完全到位，地方政府承担了相当大一部分基本公共服务职能，地方政府实际可用财力与实际基本公共服务支出之间会出现正相关现象，即如果可用财力强，则地方政府在基本公共服务提供方面就可以更好地作为；而如果地方政府可用财力弱，则地方政府能够用于改善基本公共服务的努力就会相对有限。东部地区的不少城市由于地方财力相对雄厚，所以在基本公共服务发展上作了很多探索。例如将国家规定的9年制义务教育延长到12年；最低生活保障的标准不断提高，并进而实现城乡最低生活保障水平的一体化；等等。但是在財力相对较弱的中西部地区，基本公共服务的发展和改善就殊非易事了。

其二，城乡之间失衡。尽管中央和各地方政府都加大了对农村公共产品的供给力度，但城市与农村服务水平的差距在短时间内还比较明显，主要体现在以下四个方面：一是社会保障体系的非均等化。当前，我国城市已基本建立相对完善的社保制度，但广大农村居民的参保人数、保障项目和保障水平，都处于起步阶段。二是教育资源分配不均。农村教育事业无论在校园校舍、教学设施、仪器设备等硬件方面，还是在师资力量等软件方面，与城市的差距都是相当明显的。三是医疗卫生服务差距悬殊。城市拥有较为先进的技术设备和医务人员，而在农村，每万人拥有的护士数、病床数、医生数，远低于城市。此外，一些现行制度还存在一些缺陷，比如报销比例低、小病医疗缺失等问题，还不能从根本上扭转农民因病致贫、因病返贫的状况。四是城乡基础设施建设极不平衡。各城市的固定资产投人持续增长，但在农村地区，由于投资主体单一、投入力度不大、投人机制不健全等多重因素的制约，基础设施建设严重滞后。

其三，社会群体间失衡。造成不同社会群体享受基本公共服务有所差异的原因主要来自于个人的收入差距，另外也与社会成员的就业状况、所处的社会阶层、户籍所在地等因素有关。改革开放至今，我国社会成员的收入水平都有了较大幅度的提高，但客观上仍然存在不小的收入差距。国家统计局数据显示，1978年，我国城乡居民的人均可支配收入分别为343.4元和133.6元；2017年，城乡居民的人均可支配收入分别为36396元和13432元。2017年全国各地区居民人均可支配收入最高的前5个省区市分别为上海、北京、浙江、天津和江苏，而最低的5个省区市分别为西藏、甘肃、贵州、云南和青海。其中，人均可支配收入最高的上海为58987.96元，最低的西藏仅为巧457.9元。这一收入差距是各种因素综合作用而渐进形成的结果，其中既有个人主客观因素造成的区别，也有城乡二元经济结构造成的差异，还有市场机制本身运行进一步扩大差距造成的差异。再如，党的十八大以来，党中央对脱贫攻坚作出新的部署，脱贫攻坚取得显著成绩。2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善[5]。但是因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众，所以，越往后脱贫难度越大。如何很好地改善这部分贫困人口所享受到的基本公共服务与其他人群之间的差距，对我国来说是个挑战。

（三）基本公共服务的供给和需求之间不匹配。影响基本公共服务供给状况的决定性因素大体上可以分为趋势性因素、周期性因素与随机性因素等三大类。趋势性因素包括社会发展阶段、人均GDP水平以及社会发展理念等等。周期性因素，主要指的是基本公共服务发展与社会经济发展水平有密切关系，但又不是完全取决于经济发展水平。经济发展有周期，基本公共服务发展有没有周期？基本公共服务发展与经济发展之间是正相关关系，还是有很多变量影响着基本公共服务的发展水平？历史上一些发达国家建立起全面普适的社会保障体系时，该国的经济并不是处于蒸蒸日上的上行通道，相反，不少国家面临着经济下滑的问题甚至是处于经济危机之中。这一问题还需要继续深化实证研究。随机性因素，包括政策释放出来的信号，配套机制的落实与否，政治经济生活中的重要事件，以及地方的主动创新等，都会对基本公共服务的供给产生影响。如，有研究指出，晋升激励较强的官员并未偏好基本建设等经济性支出，而中央对待教育和文化卫生支出的差别使得地方领导重视前者而忽视后者。再如，我国有《民办教育条例》，但在北京办一所民办小学，首先要有1000万元的担保金。这是很高的办学门槛，制约了民间资本真正进入义务教育领域。

受制于上述三大类因素，基本公共服务供给和需求之间的不匹配主要分为以下几种情况：

一是普遍需求与不充分供给之间的矛盾。对于安全放心食品、清洁空气等的需求是社会成员的普遍需求，但是供给不充分。在一线大城市以及一些相对发达的“人口倒挂”城市，外来务工人员的社会保障问题和子女义务教育、基础医疗卫生服务等问题没有完全解决。

二是变化了的需求和滞后供给之间的矛盾。这方面最突出地表现在人口流动较大区域。在人口流入地，人口的快速增长带来了大量基础设施和公共服务的需求，而相应的供给却相对不足。特别是在特大城市，现有的基础设施和公共服务供给往往是根据10多年前对现在的人口规划来投资的，而实际上的人口增长远远超过了多年前的预测。而在人口流出地，大量的基础设施投资、新城和工业园建设已经出现过剩，房地产的库存严重，出现了大面积住房闲置的情况。

三是多样化需求与单一供给之间的矛盾。基本公共服务出现需求细化的情况。随着生活的普遍改善以及社会成员收入水平的差异化，基本公共服务需求出现不断细化和多样化的情况。如，不同人心目中好学校、好医院的标准是不一样的；面对同一种服务，不同的人需求的侧重点可能也是不一样的。同样是基本医疗服务，在城市的工业园区附近，流动人口比较多的区域，年轻人比较多，对医疗卫生的需求一定不同于以老年人聚居为主的城市社区。但是现在的基本公共服务供给还存在着单一、粗放的特点，与社会公众对于基本公共服务需求的多样、个性之间的矛盾越来越突出。

四是需求结构升级和供给低水平之间的矛盾。据统计，2001-2014年，农村居民人均纯收入从2366元增长至9892元，城镇居民人均可支配收入从6860元增长至28844元。而且居民收入分布结构发生了巨大变化，2004年城镇最高收入户（10%）的人均收入为27506元，是最低收入户（10%，3084元）的8.9倍；2012年最高收入户人均收入达69877元，是最低收入户的7.6倍[6]。中低收入群体的收入增速高于高收入群体，按照传统经济学理论，居民的边际消费倾向扩大。社会公众的基本公共服务需求结构已经升级，已经进入从“保基本”到“提质量”的阶段。然而，目前的供给能力和供给方式还远远不能适应迅速变化的社会公众基本公共服務需求升级，出现供给制约需求实现的特殊矛盾。

三、进一步推进我国基本公共服务发展的对策

正是出于对基本公共服务本质属性的理解，即“为实现社会公众的基本社会权利，满足社会公众的基本生存发展需求，以公共部门为主提供的公益性很强的公共产品”，以及基本公共服务对于我国政治经济的重要意义，所以进一步推进基本公共服务发展，克服L述实践中存在的发展动力机制不足、发展不均衡以及供给需求之间不匹配等问题，就成为势所必然。

（一）努力实现基本公共服务发展定位的合理化。合理定位是事物维持平衡状态的关键。首先是基本公共服务的角色定位。应当把基本公共服务作为我国公共服务体系中的主要组成部分，作为国家公共服务体系的有机构成。而基本公共服务均等化则是决定基本公共服务成效的关键。其次是时代定位。抓住全面建成小康社会决胜期的时代契机，以我国基本公共服务发展的经验为借鉴，推进基本公共服务的进一步发展。再次是价值定位。充分认识基本公共服务的战略价值，尤其是对于全面建成小康社会的战略作用，对于全面脱贫的重要意义。从政治学的角度看，财政行为是国家行为的最好表征，将财政预算资金用于A行为而非B行为不仅仅是一个预算问题，更是一个重要的政治问题。而从根本而言，政府财政行为的主要目标是为了提升或巩固公众对执政者的支持与信任，而这一目标实现的关键在于政府的财政支出与公共物品供给能在多大程度上符合公众的预期。所以，才会出现公众的政治信任度会随着更多的财政资源用于社会再分配目的而提高，而让经济发展领域继续吸收大量财政资源将损害公众政治信任的局面。尽管经济增长仍然是政治合法性、政治信任的重要来源，但民生福利和纯公共产品正赶上并超越经济增长，成为向公民提供政治信任的新源泉。从经济学的角度看，基本公共服务的发展是经济发展的新生动力。学界基于对民生财政与居民消费支出之间关系的研究，认为扩张性政府支出会促进私人消费需求的增加。也就是说，如果财政支出中用于教育、卫生医疗、社保及其就业补助支出较多，居民个人用于此方面的消费占比就会下降，居民会将较多的可支配收入用于其他消费，并引致和拉动居民潜在消费。换言之，基本公共服务的发展不仅是一个社会问题，具有政治价值，还具有经济意义。最后是目标定位。通过发展，实现基本公共服务的均衡化，以及基本公共服务的优质化。

（二）实施差异化的基本公共服务发展战略。当前的重点在于实施均等化和差异化发展战略：

1.均等化是实施差异化发展战略的前提。其一，系统性地解决制度障碍是实现基本公共服务均等化的前提。目前基本公共服务均等化的实施主要以各种政策、决定以及地方性条规为主体，立法层次低，还没有上升到基本法规范的高度，相关法律制度不健全。应当制定一系列基本公共服务均等化的法律细则或条例，在核心法律规范的统领下，制定一些涉及基本公共服务标准、服务类型、供给模式、准人标准、政府责任、公众参与、监管机制等可行性的法律细则或条例。其二，建立财政投入的长效保障机制是实现基本公共服务均等化的根本保证。国家层面应进一步调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重，保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度。为增强县以下基层政府基本公共服务保障能力，应在合理划分中央和地方财政支出事权的基础上，完善公共服务财政转移支付制度。

2.差异化发展战略的总体思路是补后发地区，补重点人群。在经济下行压力加大的情况下，在教育、医疗、社保等方面实现“基本覆盖”后，优化财政支出结构就显得更为重要。应充分考虑区域功能定位、产业发展需求、经济社会发展水平和人口流动等因素，建立健全基本公共服务保障机制。突出公共财政支持重点，立足缩小城乡和区域差距，重点加强公益性和基础性公共服务设施建设，重点扶持农村及边远、贫困、少数民族地区，重点支持生态涵养区、生态保护区的公共财政投人。其一，大力推动中西部地区的基本公共服务发展水平。加大中央财政转移支付力度，强化省级政府对于省域内基本公共服务薄弱地区的扶持力度，支持经济薄弱的中西部地区增强公共服务能力。同时，适当借鉴德国等发达国家经验，探索建立先富地区对于后富地区的转移支付制度。尤其要突出发展中西部地区的教育、医疗卫生和社会保障等事业，这对于精准脱贫尤其是区域性脱贫，会产生直接影响。其二，补低收入群体。我国社会主要矛盾的变化，没有改变对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。精准脱贫取得了巨大的成效，但是在城镇和农村仍然存在一部分低收入群体，要鼓励和引导基本公共服务资源向城镇和农村延伸，着力补齐农村和城镇低收入人群在基本公共服务方面尤其是义务教育方面的短板，提高低收入群体的公共服务水平。其三，补流动人群。基于我国还将在较长一段时间内处于发展中国家的国情，人口流动还继续成为一种常态，对于流动人口的义务教育、基本医疗卫生、社会保障等基本公共服务问题也要引起足够的重视。

（三）注重基本公共服务供给的精细化。基本公共服务并不意味着低质量的公共服务。基本公共服务在保证数量的同时，应该更强调质量。在注重基本公共服务供给普惠性的同时，也要注重基本公共服务供给的精细化。在注重基本公共服务标准化的同时，应更加注重基本公共服务的个性化和人性化。

第一，实现基本公共服务资源可以随着人口流动而携带，促进入口流人地的基本公共服务均等化。针对劳动力大量跨区域流动的现实，可由中央财政统一划拨各地基础教育经费，加大对人口流出地的教育转移支付力度，实现教育资源可以跨地区携带。通过多种渠道，增加教育资源总量，促进流动人口子女在父母就业地区平等就学。同时，也要注重探索医保异地结算的人性化和便捷化等问题。

第二，减少基本公共服务供给矛盾的正确做法是增加供给，改善供给结构，而不是减少需求。在供给方式上，加大政府投人的同时，继续大力放宽社会资本进入基本公共服务领域，降低门槛，制度保障，政策推动，共同发力。以加快事业单位分类改革、大力发展社会组织为重点，加大基本公共服务供给主体的培育，这样公共服务供给方式创新才有基础。以推进政府购买公共服务、鼓励发展志愿和慈善服务、充分利用互联网来开展基本公共服务等为路径，创新基本公共服务供给方式。一句话，让各种资金、各种投资主体提供差别化多层次的服务。在具体推进过程中，需要解决好政策配套的问题，如现在全国各地推行的政府与社会资本合作提供公共服务模式中，一些具体问题如项目投人周期长、投人资金量大、回报率低等阻碍了这一合作模式的深化，如何引导社会资本的积极性，加强相应的监管等问题都需要在政策上破题。

第三，建立起以人为中心的基本公共服务需求表达和评价机制。基本公共服务发展的精细化来源于对用户需求的准确把握和对服务的不断提升。制定基本公共服务发展计划要基于服务对象的现实需求。政府有关部门可运用大数据分析技术，结合城乡和地区发展规划、环境要素禀赋等深入分析人口流动变化趋势，建立社情民意数据库，并据此制定基本公共服务均等化推进策略和公共财政投人方案，不断提高基本公共服务的质量、效率和效能。另外，应当充分发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用。

概括而言，改革开放40年是我国伟大历史进程中具有重要意义的40年。这40年中，世情国情发生了深刻变化，人民群众生活持续改善，基本公共服务得到长足发展，人民群众的基本公共服务权利得到保障，基本公共服务产品供给质量和效率不断提升，这从一个侧面证明中国选择了适合自己国情的道路、制度和理论。进入新时代，人民群众对于美好生活的向往，是推动基本公共服务进一步发展的重要动力。建设质量更好、效率更高的基本公共服务体系是满足人民群众对于未来美好生活向往的迫切要求和战略目标。我国的基本公共服务也应该由低门槛、广覆盖、重普惠的发展阶段转向广覆盖、精细化、差异化的发展阶段。

参考文献：

[1]卜晓军.新中国农村公共服务供给的制度变迁[J].西北大学学报，2010（1）：98-101.

[2]姜晓萍，陈朝兵.中国基本公共服务改革40年[N].中国社会科学报，2018-04-17（06）.

[3]京津冀三省市均出台养老保险跨区域转移接续细则[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201508/23/t20150823_6296574.shtml.

[4]孙晓莉.共享发展视域中的基本公共服務：困境与突破[J].新视野，2016（6）：64-69.

[5]更好推进精准扶贫精准脱贫确保如期实现脱贫攻坚目标[N].人民日报，2017-02-23（01）.

[6]黄志凌.需求疲弱的供给因素分析[J].中国金融，2015（9）：25-27.