国际非政府组织参与灾害治理的角色和局限性分析

摘 要：2004年12月的印度洋强烈海啸灾害中，国际红十字会等国际非政府组织在灾后救援工作中的表现让人印象深刻。本文选取了印度洋海啸为分析的实证案例，通过对海啸中的具有典型性的国际非政府组织的工作进行分析，梳理了国际非政府组织在灾害问题治理中的角色、作用和局限，同时分析了政府为主导的治理模式现状的原因。

关键词：灾害治理 海啸 国际非政府组织

一、印度洋海啸中的国际非政府组织

2004 年12月26日上午8时左右在印度尼西亚苏门答腊西北近海发生了8.9级地震。地震造成了12万多人死亡，严重的海啸灾难造成巨大的生命和财产损失。

发生在2004年末这场史无前例的印度洋海啸灾害[1]引发了国际社会“史无前例的反应”。海啸发生后， 国际社会立即伸出了援手。 “除了以各国的积极捐款和对受灾政府的帮助和支援以外，联合国在短短一个月内就筹集了9.77 亿美元捐款，而且大部分都出于自发。”[2]在國家和联合国积极参与救援之外，在本次海啸救援和善后工作中，许多国家的教会、行业团体、非政府组织共同参与的多层次国际救援也给人们留下了深刻的印象。这些行动都使人们充分体会到人类大家庭的团结和力量。而国际非政府组织因其专业的知识和遍布全球的网络，在海啸灾难发生后对于在灾害的紧急救援、培训灾害救援人员和志愿者、灾后重建、防灾预警等一系列工作让人们对他们的表现印象深刻。本文选取了在印度洋海啸灾害救援和重建中具有代表性的国际非政府组织——国际红十字和无国界医生。通过梳理他们在海啸中的工作进一步分析国际非政府组织在灾害问题治理中的特征、角色以及局限性，并对灾害问题治理现状做出描述。

（一）国际红十字会

国际红十字会全名“国际红十字与红新月运动” （International Committee of the Red Cross），是一种世界最大，最著名的国际医疗慈善机构。国际红十字会的宗旨是战时救护所有伤员，不管是盟友还是敌人；平时预防灾难、救济难民，包括急救、事故预防、水上救护、培训护士助理和助产员，以及兴办妇女、儿童福利中心，医疗站、血库及其它多种服务设施等。3

印度海啸发生后，国际红十字会迅速派救援队前往这些地区并得展开紧急援助。截止到“2005年底，国际红十字会在巴基斯坦约为212，000人提供了食物、搭建临时住所的材料以及家用物品。” [4]其他紧急援助工作包括在斯里兰卡清理被残渣和盐水污染的3000口水井，以便提供饮用水。他们还向印度尼西亚的30万人和斯里兰卡18万人提供了紧急救援物质。此外，国际红十字会与印度尼西亚和斯里兰卡的国家红会及当局进行了紧密协调。“在红十字和红新月运动中，协调是成功的，它使得红十字会和红新月会国际联合会及其他参与该运动的国家红会均包括于其中。” [5]为了更有效地展开医疗救援工作，国际红十字会还同当地国家红十字会展开组织了联合培训项目，培训当地的医疗工作者。例如在国际红十字会和加拿大红十字会的一个联合培训项目中，一些当地医疗工作者得到了培训，他们在应对斯里兰卡当地社区的医疗需求方面扮演了重要的角色。

除了直接紧急物资援助以外，国际红十字会还从其他角度推动海啸灾害的治理。2005年3月3日至5日红十字会与红新月会在香港召开了国际联合会组织召开的“红十字会与红新月会全球海啸救援工作会议”。来自50多个国家和地区红十字会与红新月会，以及其他人道援助组织共100多名代表参加了此次会议。由专家组成的重建评估小组对受灾国进行评估，就医疗卫生、建筑及饮用水等设施重建提供建设性意见并撰写报告，并且在灾后重建会议上进行了讨论。在《香港宣言》中，与会的全体成员承诺： 根据地区战略对受灾国制定和实施多样化的重建项目；与受灾国政府和其它国际伙伴协调，加强国家与跨国应对灾害的能力，包括建立有志愿工作者参与的应对多种灾害的早期预警系统；帮助受灾地区的国家红十字会或红新月会提高志愿工作者和工作人员的灾害管理技能并使之可持续性地发展；制定问责制框架，保障与受灾社区、受灾国政府和全世界捐赠人社区的合作。在这次海啸灾难的募捐中，红十字会与红新月会国际联合会共募集到17亿美元捐款。

（二）无国界医生

1971年一批医生和记者在尼日利亚的比拉夫饥荒后成立了无国界医生（Medecins Sans Frontieres）。在1972年的尼加拉瓜地震中，无国界医生第一次对灾害做出反映，此后，无国界医生也逐渐开始在向战争中的平民提供医疗援助。[6]无国界医生是由公共捐资支持的国际非政府组织，在国际红十字会，联合国和其国际组织中享有率性和直言的名声，并在1999年获得了诺贝尔和平奖。

当确认某地爆发人道危机，又或应某国政府或联合国组织的邀请，无国界医生便会展开行动：首先派出医疗及后勤人员到现场实地视察，评估医疗、营养和卫生需要，以及当地的政治环境、安全状况、基本设施、交通运输和当地应付人道危机的能力。决定开展项目以后，工作队会因应需要，进行大型的疫苗注射计划、诊治伤病者、改善食水与卫生、产科儿科护理、营养补给及营养治疗计划、收集医疗数据、派发药物及医疗物资、心理健康计划、培训和督导当地的医护人员、重建医院和诊所。为了能在紧急情况下迅速应变，无国界医生在欧洲及东非设有四个后勤中心，在中美洲及东亚存放大批救援物资。后勤中心负责购买、测试及存放各种装备，包括车辆、通讯器材、电力供应装置、食水设备及营养补给品等，并确保能于二十四小时内将所需的装备运上飞机，送往爆发人道危机的地区。[7] 无国界医生在印度洋海啸中及时专业的救援给公众留下了深刻的印象。在海啸洗礼了南亚海岸，造成了数万人死亡和数千人受伤和无家可归后，无国界医生的国际志愿者和数百名国内员工来到了受灾最严重的地区，尤其是印度尼西亚和斯里兰卡，向他们提供了及时的医疗救助。

二、国际非政府组织参与灾害治理分析

本文通过归纳国际非政府组织在灾害治理中的内容，分析其参与灾害治理的工作内容和局限。

（一）国际非政府组织参与灾害治理的工作内容

国际非政府组织在面对海啸灾害时工作主要集中在与全球化相关的如下几个领域：专业技术优势支持下对灾害做出的回应；灵活的渠道和共同理念带来便捷的资金募集；信息和资源优势帮助提供的服务、政策分析以及政策替代。

第一是专业技术支持优势使国际非政府组织在灾害发生后的紧急救助起到重要的作用。灾害发生后，对受灾地区最重要的支援莫过于紧急的医疗救助服务以及食物、饮用水、生活用品等的提供。无国界医生组织在最短的时间内赶到受灾地区，并且迅速的展开了医疗救助行动，并提供营养供给。他们依靠自身的专业医疗技术优势在灾害发生的第一时间起到了重要的作用。“在2004年12月26日，也就是海啸袭击了南亚海岸….就有200多名无国界医生的国际志愿者同百名当地的工作人员一道奔向了受灾最严重的地区，……在72小时内，他们第一批救援队已经同当地组织一道对海啸受害者展开了紧急治疗。” [8] 如前所述，国际红十字会给灾区提供了急需的饮用水、食物、煮食用、帐篷、医疗用品、营养补充剂。此外，红十字会还同其他的红十字会一道联合培训当地医护人员，以帮助灾后救助更有效的开展。

第二，紧急的灾后救援离不开资金的支持，非政府组织之所以可以在灾害发生的第一时间里展开迅速有效的救援行动，主要来自于其经济上的独立性。“由于捐助者资金上的支持，无国界医生可以无需等待国际社会而迅速地对危机做出反应……正是由于捐资者的帮助，无国界医生能够在它们被需要的任何时候和地方提供帮助，而同时保持自己的独立和不干涉性，这种公正和独立的分析及行动是无国界医生组织重要的特征，是不管提供人道主义救援的前景发生如何变化的时候都必须坚持的。”[9]非政府组织能够获得的广泛经济援助首先在于组织自身具有灵活的筹资渠道。很多国家的慈善捐款是通过国家红十字会进行募捐的，而畅通的渠道无疑是各个慈善组织能在极短的时间内迅速筹措到大笔善款的重要因素之一。再次，健全透明的机制是国际非政府组织能够得到捐助人信任，并且筹得善款的重要原因。在海啸筹款中让人印象深刻的一则事件是无国界医生在灾害发生不到一周的时间内就宣布停止接受用来帮助海啸受灾者的资金捐助。[10]

第三是除了物质和医疗救助以外的政策咨询和分析评估工作。凭借着强大的专业信息、技术和资源优势，非政府组织在灾害救援中还从事着政策咨询和分析评估等类工作。2005年3 月3 日至5 日“红十字会与红新月会全球海啸救援工作会议”在香港举行。专家组成的重建评估小组对受灾国进行评估，就医疗卫生、建筑及饮用水等设施重建提供建设性意见并撰写报告和建议。“海啸评估联合会正是体现了一种对于海啸救援反思、自省和透明化超出一般的努力，它所赞助的各项研究是为了对海啸救援的成果做出有价值、独立的评估。”[11]

（二）国际非政府组织在灾害治理中存在的局限

尽管国际非政府组织具有专业、资金和信息优势，但是从另一方面来看，国际非政府组织所具有的特殊性同时也决定了其本身存在的局限性。

一方面，由于国际组织的大多数决策都是在不透明的程序和过程中做出的，这就导致它的责任也随之缺失。国际非政府组织负责的对象并不明确，而工作范畴多涉及到一些专门的知识领域，因此各种专门性的国际非政府组织几乎是“完全排斥公众参与的、由技术专家集体决定的”。[12]印度洋海啸后，很多组织都没有完成早先承诺建筑房屋的数量。作为受灾最严重的國家之一， “虽然国际社会在印度洋海啸过后承诺向斯里兰卡提供数十亿美元援助，但斯里兰卡迄今只收到不足7500万美元的援助款，仅占承诺援助款的4%。”[13]非政府组织的无法兑现承诺并且无法追究责任也说明对于其监督存在问题。

另一方面，缺乏对当地国的了解和具体的经验而延误或影响了救灾也是非政府组织在此类灾害治理中存在的问题。乐施会的报告说，他们发现，有些救援机构缺乏经验，比如，斯里兰卡的房子间距太小，容易引起卫生问题；还有印度灾区各个救援机构之间的协调不够等等，因此呼吁救援机构要同当地社区密切配合，加强合作。[14]在此方面，也许国际红十字会与当地国红十字会的关系和经验值得更多的国际非政府组织借鉴和学习。

三、政府主导灾害问题的治理现状及原因

灾害问题的治理是以政府为主导的，从应对灾害来看，非政府起到的巨大作用离不开与国家的合作，而且灾害救援更多的是以政府和联合国为主导的。

首先，在应对海啸等灾害问题的时候，建立海啸灾害的早期预警是十分必要的工作。印度洋海啸发生后，海啸预警系统的建立也是以国家为主导的，例如，“印尼政府斥资4000 万美元打造了预警系统，在苏门答腊岛、爪哇岛等北部区域建立160 个测震站，在深海安装15 个海啸预警系统和42 个传送海啸警报的装置。” [15]

其次，政府的有效管理和大力投入对于灾害类非传统安全问题的解决则更有效，。此类问题的应对不仅局限于灾害的紧急救援，灾害的预警预测和控制机制、灾害的救援和相应的信息提供、灾后恢复重建、评估和总结、制度条例的补充完善、物资储备以及灾前灾后的媒体宣传工作都是应对和解决的步骤。政府在动用资源、制定相关法规、媒体宣传以及保证临时应对政策的有效实施以来维护社会稳定方面做出了重要的工作。

最后，虽然非政府组织在专业技术、资源方面的优势使得他们在对应无论“非典”还是印度洋海啸时功不可没，但是，他们同时存在的有限的复制能力、缺乏对当地有效的了解以及更广阔的政策考虑不足使得非政府组织各种行动也是离不开政府主导的灾后管理。

从政府本身功能分析也体现政府对对灾害问题治理的首要主导责任。首先，海啸地震等强烈灾害破坏了人们原有的生活，给人类带来大规模的人身和财产损失，给经济造成破坏。如果政府没有介入到治理中去，必然会造成更大的社会危机和动荡，给国家安全带来更多的不安全。其次是政府是经济迅速发展的主导者，“迅速发展的经济有力地增强了政府和公民应对灾害问题的能力。”[16]从个人来说，经济的持续发展带来了劳力收入的增加以及人们普遍教育和医疗水平的提高，人们预防和抵御灾害的知识能力都得到增强和重视。 从政府角度来说，政府最大的优势能够通过建立政治和社会经济持续来保护个人和集体的生命、自由和财产。此外，很多灾害问题的发生虽然带有突发性，但是也往往具有人为因素的。近些年来海啸、地震、泥石流的频发也同人类过分开采，不合理规划，不够注重生态环境保护和可持续发展有关。只有政府在国家发展和规划时把环境保护或可持续发展理念贯穿在国家每一项大政方针的制定中才能有效的促进可持续发展和生态环境保护。

鉴于灾害问题的突发性、跨国性和复杂性，灾害问题的治理模式还是以政府为主导。国际非政府组织由于其特征以及局限性，可以在政府主导的治理模式下，加强引导管理，发挥其特长，规避局限，起到有益的补充。

参考文献：

[1] 联合国国际减灾战略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，以下简称UNISDR）对灾害的定义是“指一个社区或社会功能被严重打乱，涉及广泛的人员、物资、经济或环境的损失和影响，且超出受到影响的社区或社会能够动用自身资源去应对。详见《联合国国际减灾战略减轻灾害风险术语（2009年版）》，http：//www.unisdr.org/files/11586_UNISDRterminologyasia.pdf ，第14-16页。上网时间：2017/11/22。

[2] 懿晗.海啸遗产.非凡的给予和无尽的冲突[N].东方早报 ，2005 -12 -26：A11.

[3] 中国红十字会于1912年1月15日加入国际红十字会。1919年加入红十字协会。中国政府和红十字会代表曾多次参加国际大会，与国际红十字会各方面进行友好合作。

[4] “国际红十字会印度洋海啸灾后重建会议将在港举行”，网址：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-01/26/content_2512347.htm ，上网时间：2016/11/20。

[5] “海啸：对紧急援助的回顾”，网址：http：//www.icrc.org/web/chi/sitechi0.nsf/htmlall/asia-interview-121205？opendocument， 上网时间：2016/11/20。

[6] “About doctors without borders： timeline”， website： http：//www.doctorswithoutborders.org/aboutus/timeline.cfm， date of online： 2016/12/27.

[7] 详细介绍参见无国界医生网站，网址：http：//www.msf.org.

[8] “2005： The Year in Review”， website： http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=F7582E1B-E018-0C72-095294228C600FB8&method;=full_html， date of online：2016/10/19.

[9] 参见无国界医生网站，网址：http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=F7582E1B-E018-0C72-095294228C600FB8&method;=full_html， date of online： 2016/10/19。

[10] 无国界医生组织秘书长Marine Buissonnière在解释无国界医生宣布停止接受与海啸相关的活动资助的决定。网址：http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=4779BD1E-0323-28C7-D4BF508ECF63E0E6&method;=full_html， 上网时间：2017/10/23。

[11] 参见 Tsunami evaluation Coalition： Joint evaluation of international response to the Indian Ocean Tsunami： Synthesis Report， July 2006.

[12] 刘鸣.经济全球化条件下国家与非国家行为体的关系[J].世界经济与政治，2002 ，11：44.

[13] “斯里兰卡官员称斯只收到国际社会承诺的4%”，网址：http：//www.phoenixtv.com/phoenixtv/72622743014604800/20050304/513095.shtml，上网时间：2016/10/21。

[14] “英国乐施会警告经验不足可延误海啸救援工作”，网址：http：//www.phoenixtv.com/phoenixtv/72622743014604800/20050126/494363.shtml，上网时间：2016/10/20。

[15] 俞懿晗.如果海啸重来，拿什么来拯救南亚人[N].东方早报，2005-12 -27：A10.

[16] Li Wen， “The Role of Government and NGO in managing Non-Traditional Security Issues in East Asia.” Edited by Zhang Yunling ： State and Civil Society in the Context of Transition—Understanding Non-Traditional Security in East Asia， World Affair Press，2005. P.188.

作者簡介： 胡玉洁、女，（1983-），安徽五河人， 北京外国语大学英语学院2014级英语语言文学专业博士研究生，研究方向：国际关系。