西藏城镇流动人口管理问题探究

摘 要：西藏地区流动人口既带动了西藏地区经济发展又给西藏地区社会带来了一定的不稳定因素。如今，西藏流动人口主要分为朝圣旅游型流动人口、援藏干部型流动人口和经济趋向型流动人口。并且这些流动人口具有流动的季节性、年轻化、整体素质不高、民族成分复杂和局部集中的特点。虽然西藏地区流动人口推动了西藏地区经济发展、加强了民族交流和改善了西藏地区基础设施。但是，西藏自治区政府对于流动人口的管理还存在重管理轻服务、法律法规不完善以及管理思想落后的问题。自治区政府需要转变观念和职能并强化法律法规的建设来进一步规范流动人口管理。

关键词：流动人口 民族团结 西藏

自西藏和平解放以来，中央政府高度重视西藏地区发展并大力发展西藏地区经济，修建开通了青藏铁路、川藏公路、滇藏公路以及多个航班。随着西藏地区经济水平的显著提高以及国家对于西藏地方的优惠政策，吸引着大量的内地人员向西藏地区流动，给西藏地区的发展带来了前所未有的机遇和动力，也给西藏地区的社会治安以及环境等带来了一定的压力。所以，对于西藏地区流动人口科学的管理是很有必要的。

一、西藏地区流动人口的分类和特点

（一）西藏地区流动人口的主要分类

西藏地区的流动人口主要分为朝圣旅游型流动人口、援藏干部型流动人口和经济趋向型流动人口。

1.朝圣旅游型流动人口主要是出于文化动因。西藏地区又是藏传佛教的发源地，可以说宗教文化十分丰富，世界各地的佛教信徒基本都有到西藏地区朝圣的心愿。另一方面，西藏地区由于其特殊的地理环境造就了一个独一无二的自然风光和人文风光相得益彰的特色文化，这里有珠穆朗玛峰、冈仁波齐、纳木错等自然风光，还有以布达拉宫、祖拉康、扎什伦布寺为代表的人文景观，这些都吸引着世界各地的驴友和朝圣者的向往。据统计，2015年，西藏地区共接待国内外游客达到2017.53万人次，旅游总收入281.92亿元，占西藏全区GDP27.5%。

2.援藏干部型流动人口主要是处于政策原因。中央政府和党中央为了进一步发展西藏地区经济，不断出台一系列援藏政策，特别是人才的援助上。中央第六次西藏工作座谈会召开之际也是援藏工作进行21年头了，这二十余年里参与援藏的工作的有17个省市、60中央国家机关及17家中央企业，干部人次超过6000人，同时每年到西藏地区驻村人员和其他志愿者更是不可数。这些援藏干部为西藏地区的发展做了不可磨灭的貢献，同时也是西藏非常重要的流动人口群体。

3.经济趋向型流动人口主要是利益驱动。自改革开放以来，西藏地区和内地各兄弟省份一样也要发展，对外开放吸引投资和外来人口是重要的举措，中央政府的优惠政策吸引人民到西藏去工作赢来了一次春天。区外的大量流入西藏的人口主要是从事生产经商、务工服务为主的工作。近年来，中央政府对于西藏地区的基础设施建设的投入进一步加大，使得西藏地区的投资环境和生活环境越来越好，这些都会吸引更多人到西藏投资工作。

（二）西藏地区流动人口的特点

1.流动人口的季节性

西藏地区气候环境恶劣，地质脆弱，夏冬季节气候相差较大，这导致西藏地区的人口流动有其特殊性。11月份到来年的三月份，西藏地区基本进入了冬季，大部分地区干燥、缺氧、寒冷，这时候朝圣者以及经商务工人员基本在春节之前都已经离藏，短暂的人口流出高峰后，西藏进入了流动人口的低峰期。春暖花开，冬去春来，四月开始气候开始回暖，西藏地区的其后又变得湿润。温暖起来，这时候过了年的外地商人和务工人员又开始集中返藏。

2.流动人口的年轻化

从目前的流动人口来看以21-40岁的健康的青壮年人口为主，并且男性多于女性。根据第六次全国人口普查的情况看21-40岁的青壮年人口约占流动人口的68%，20岁以下的约占6%，40岁以上约占25%。

由上图可以看出西藏地区的流动人口整体是男性多于女性。

3.流动人口文化程度整体不高

根据第六次人口普查数据，流入西藏的人口中大专及以上文化程度的比重不到8%，小学以及一下文化程度超过了30%。

比较区内间的人口流动比例和跨区的流动人口受教育程度可以得出，西藏地区流动人口受教育程度“小学及以下”和“大专及以上”流动人口中区内都高于跨省区的流动人口，并且整体比重低于全国水平。

4.民族复杂，汉藏为主

西藏地区以藏族、门巴族、珞巴族之外之外，汉族，回族等也大量涌入，导致其民族成分复杂。在流动人口中汉族大概占73%，藏族占24%，回族占0.5%，其中汉族所占比例最大。来藏的朝圣者、境内外的佛教信徒以及观光游客外还有援藏干部、经商务工人员大多数也都是汉族。这和国家相关政策有直接原因，政府的援藏政策在其中起着非常重要的作用。

5.流动人口分布局部集中

西藏地区流动人口主要流向以拉萨、林芝、日喀则等地为主，而像阿里地区这种气候比较恶劣，经济相对落后的地区的流动人口是很少的。西藏流动人口的目的主要是挣钱和朝圣，因此，他们选择的地方主要位于经济比较发达的地区，拉萨是西藏的政治经济文化中心，也是宗教中心，是流动人口的首要选择流动地。林芝地区气候比较湿润、温和，在西藏地区素有“小江南”之称，也是多数流动人口选择的目标。因此，流动人口就比较集中于一个地方。

二、西藏流动人口管理中存在的问题

（一）流动人口对西藏地区的意义

1.推动西藏经济发展

西藏地区经济发展一直处于相对缓慢和落后的情况，大量内地的流动人口进入西藏后，给西藏带来了不仅仅是人力资源，更多的是内地发展的经验和技术，这对于推动西藏地区的经济的发展具有重要作用。另外，西藏地区的经济结构也是根据经验结合西藏自身的特殊性探索出的“三二一”结构，以第三产业为主，其中旅游业占大部分，除了在西藏经商务工的人口和援藏的干部，来藏旅游地流动人口可以说在西藏经济发展中不可忽略。

2.加强民族团结与交流

西藏地区地处我国西南边陲，自古与内地交流甚多，但是由于其海拔高、多山石，内地人口去西藏的还是少数，在青藏铁路开通之后，更方便了藏汉之间的交流，更多的人乘着火车去拉萨，也有很多西藏同胞到内地看一看，民族之间的交流更多。流动人口的对于我国民族之间的交流和民族团结是做了很大贡献的，民族之间相互走动，互通有无才能做到更加了解，更加包容，更加懂得血浓于水的意义。只有生活在一起，做到你中有我，我中有你，才能让我们民族间更加团结，团结力量大，对于我们祖国的发展是大有裨益的。

3.改善西藏地区的基础设施条件

大量的西藏流动人口到了西藏后就要求西藏地区的基础设施满足这些流动人口的需求，这就需要进行一定的建设。一方面是流动人口自下而上的要求，另一方面，中央政府的大力支持和政策优惠，全国一起奔小康，藏族同胞也不能掉队。大量的流动人口进入西藏在有意和无意的时候已经对西藏的基础设施建设做了有意的建设。

（二）流动人口管理中主要问题

1.轻服务，重管理

西藏流动人口在20世纪80年代以后逐渐倍贴上了贫穷、素质低下和品德不良等标签。由于西藏地区的特殊的历史文化背景，西藏地区的治理主要还停留在管理的阶段，政府的权力在西藏是绝对大的，这一方面是为了维护西藏地区的稳定发展，另一方面，也是保持我国领土完整的必要。同时，对于西藏人民的公共服务方面就相对来说比较弱化，不过我国政府正在慢慢的转型，为人民服务依然是宗旨。

2.思想观念落后

目前对于流动人口的管理对多数是处于一种控制的阶段，不少地方依然是对外来人口比较排斥的，当地政府人员认为他们是外来者，是当地社会的不安因素和隐患。这就使得政府部门不作为，对于新问题也是排斥，惧怕。他们需要一个安全的稳定的社会，却很少考虑流动人口的真正目的，对于流动人口的管理也只是停留在登记注册这方面，没有一套系统的妥善处理的制度，只有转变对于流动人口的思想观念，才能更好的解决流动人口问题。

3.对流动人口的法律法规不完善

目前，对于流动人口的管理还没有形成系统的统一的法律体系，在国家层面仅仅出台了《中华人民共和国户口登记条例》来进行流动人口的管理。同时，部门规章个地方立法也没有跟上日益变化的实际情况，公安部门出台的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、《租赁房屋治安管理规定》以及《暂住证申领办法》，虽然对于流动人口做了具体的规定，但是在实施过程中缺乏落实，对流动人口的管理一直处于有形无实的情况。

三、改善西藏流动人口管理的对策建议

（一）树立以人为本的服务理念

1.提升对流动人口的服务意识

转变传统的对于流动人口的一种认知，把流动人口看成是我国社会主义建设的重要贡献者。使得政府工作人员摆脱那种以人上人自居的意识，把流动人口和人民群众作为到政府办事的人员，有求于他们的人员，自己是住在别人命运的人员的形象是不能有的，为人民服务的意识和观念是不能忘的，这样才能对流动人口保证最基本的尊严。

2.更新观念，端正对流动人口的态度

流动人口是我们社会大家庭的一份子，为我国的社会建设做出了很大的贡献，但是对于流动人口的偏见却一直存于人民的心中，认为他们是素质低的人。不能一视同仁的看待他们，政府对于流动人口也是投入不够，相关的保障也没有，和当地的最基本的待遇也不平等，这都会带给流动人口心理上不把当地当做自己的家，从而做出一些不愉快的事情，恶性循环。因此，对于流动人均当地要以一种宽容平等的态度对待他们，他们才能更好的建设我们的家园。

（二）强化法律法规与制度建设

1.建立完善相关法律

《西藏自治区流动人口服务管理条例》是针对西藏地区流动人口管理出台的一部纲领性文件，但是这只是自治区政府制定的地方性法规，具有很大的局限性。我国中央政府没有出台一部统一的针对全国人口流动的法律文件，这对于全国的流动热口管理和地方流动人口管理都会有一定影响。因此，国家高层应该重视我国人口流动问题，并制定相关的统一、有权威、针对性的流动人口法律条例。

2.健全流动人口动态协调机制

积极构建西藏地区常住人口和流动人口的基础信息库，建立人口的动态的管理机制，能够掌控流动人口流动的规律和动向，就不同时期的流动人口进行相应的管理策略的调整，把西藏地区的基础设施、服务体系以及住房安全等都做好全面的掌握，把人口流动保持在稳定又序的状态。另外，科学的引导流动人口的合理流动和控制规模，特别要控制无有效证件、无正当职业和其他可疑的人员的数量和规模，为建设安全西藏做好准备。

（三）推动职能转变

1.创新信息化管理服务体系

整合来藏流动人口的信息，通过信息化进一步整合流动人口的人口规模、计生、社会保障、教育卫生、民政等信息。逐步建立一套完整的信息资源共享的信息管理系统，实现流动人口在各地区和跨部门之间的共享，使得各部门间都能依托网络通信的信息平台，及时、准确、完整的掌握西藏地区的流动人口的动態，并根据动态制定有效的措施，从而降低管理的成本。这也将进一步降低西藏地区的犯罪率和犯罪分子混入西藏的可能性。

2.完善流动人口服务保障机制

让流动人口找到“家”的感觉，让他们的生活的基本保障能够满足是必要的。首先，政府要重视这部分流动人口的社会服务保障，加大财政的投入以及物质的支持用来建设服务保障的基础设施。再者，可以建立社区服务管理的长效机制，通过建立服务站的形式为流动人口提供切实的服务保障。最后，要把流动人口的流动管理作为政府绩效考核的内容，重视起来提高服务的效率。

参考文献：

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[6] 楚汪洋.拉萨市流动人口管理问题及对策研究[D].中央民族大学，2011年.

作者简介：李国栋（1991—），男，汉族，安徽淮北人，西藏大学经济与管理学院教师，主要研究方向公共管理方向。