行政事业单位国有资产管理法律规制研究

摘 要：我国行政事业单位国有资产规模较大，占总国有资产比重较高，并有逐年上升的趋势。然而近年来，行政事业单位国有资产存在不同程度的流失，其原因固然是多方面的，但我国行政事业单位国有资产管理长期以来以政策为主导，缺乏具有刚性约束力的法律保护机制无疑是主要原因。本文是在我国全面深化改革的攻坚阶段，在中共十九大强调全面依法治国的关键时期，基于现行行政事业单位国有资产管理的立法现状，借鉴国内外相关的先进经验，从遵循立法原则、明确主体职责、统一规划分类管理、法律责任等方面提出了立法建议，将促进我国行政事业单位国有资产管理迈向更加科学化、法制化和规范化的道路。

关键词：行政事业单位 国有资产管理 法律规制

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础。截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额为14.77万亿元，净资产总额为9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的1/3。[1]据财政部官网上最新行政事业单位资产的构成上来看，流动资产占43.3%，固定资产占47.6%，对外投资占1.93%，无形资产占0.54%，其他资产占6.63%。

可见，我国行政事业单位国有资产总额规模如此庞大，然而，其监督管理并未形成一套独立系统的法律体系，这也就导致了行政事业单位国有资产大量流失。这类问题的产生与资产评估不力、资产管理缺位等有直接关联，但根本原因是制度的问题。[2]因此，要巩固和强化行政事业单位国有资产管理，就要认真贯彻落实党的十九大精神，根据国有资本授权经营体制改革，加快国有经济布局优化的总体部署，理顺和完善行政事业单位国有资产管理的法律制度和内控机制，从立法上把新的管理形式、成熟的改革内容规定下来，为国有资产筑牢法制“防火墙”。

一、我国行政事业单位国有资产管理立法现状

目前，我国对资源性和经营性国有资产管理都有较为完善的法律规范，唯独对行政事业单位国有资产管理暂未形成成熟的专门单行性法律。现行关于行政事业单位国有资产管理的法律法规主要有部门规章和地方政府规章，包括财政部2006年颁布的第35号和36号令，即《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“财政部暂行办法”），2009年国务院机关事务管理局制定的《中央行政事业单位国有资产管理暂行办法》，2012年国务院制定的《机关事务管理条例》第三章关于资产管理做出的相关规定。[3]

二、我国行政事业单位国有资产管理立法缺陷

目前，我国行政事业单位国有资产管理的立法仍存在诸多缺陷，法律位阶低、内容不全面、程序不具体、监管不到位的问题仍然十分突出。

（一）法律位阶低，权威性缺乏

我国对行政事业单位国有资产在法律层面上，存在立法层级低，法律效力不高的问题。现行的财政部暂行办法作为部门规章，相比法律，其权威性较差，当地方政府规章与部门规章发生冲突时，在上位法没有约束的情况下，应由国务院裁决，在国务院裁决之前，行政事业单位国有资产具体的管理者、权责、义务等都处于不能确定状态，因此将不可避免地造成行政事业单位国有资产的流失，使用效率低等问题。

（二）内容不全面，程序不明晰

现行行政事业单位国有资产管理的规章，对国有资产的管理无论是从内容上，还是从程序上都只是做了一些原则性的规定，没有完备的要求及具体的程序，导致条例、规章，办法在具体实施的过程中，出现了很多偏差，致使在现实管理中出现资产随意出租出借现象普遍存在，国有资产严重流失。

（三）监管不到位，救济无机制

首先，对行政事业单位国有资产的监督管理，在资产评估、产权登记、资产运营、收益分配等各个环节上，都存在执法不严、监管不力的情形。[4]其次，行政事業单位国有资产管理中的救济机制缺乏，相关法规规章虽有对管理机构的管理职责较为详细的罗列，但在法律责任承担方面的规定则较为模糊，同时没有对违法责任进行明确的分类认定，因此行政事业单位国有资产管理部门或者相关管理人员在工作中出现重大疏忽甚至造成重大损失时，现行法律将难以对其进行准确认定并追责。因此，在我国行政事业单位国有资产管理立法方面，需借鉴国外先进经验的同时更要结合我国实际国情。

三、我国行政事业单位国有资产管理立法建议

目前，我国行政事业单位国有资产管理监管立法尚处于探索阶段，立法将会不可避免地面临一系列问题。为了避免出现地方性立法权力限制，人大常委会需要发挥审议作用，制定相关法律法规，因不同区域经济环境存在较大差异，需要重视结合不同区域立法经验来寻找行政事业单位国有资产立法共性，进而实现统一规范。

（一）遵循立法原则

在新形势新背景下，我国应将行政事业单位国有资产管理的法制化建设提到议事轨道上，通过立法的形式将各地良好的管理模式规定下来，一部新法律的建立，需要遵循最基本的是立法原则，具体包括宪法原则、科学原则、民主原则、法治原则等。应当以我国《宪法》为指导，坚持社会主义公有制，以此构建行政事业单位国有资产的管理的法律体系，不能生搬硬套国外的法律体系，而应当根据我国的政治体制和法制特点，有条件、有选择地吸收国外资产管理的经验，应当定位于人大或人大常委会审议通过的法律，即制定《行政事业单位国有资产管理法》，制定或修改与之配套的一系列配套法律法规。具体来说，《行政事业单位国有资产管理法》应当统一行政事业单位国有资产管理体制，明晰行政事业单位国有资产产权，明确管理和调整的范围，明确管理主体及其职责，加强法律的监管机制以及责任和救济体系。对经营性国有资产和行政事业单位国有资产要实行不同的独立的法律体系，对两类资产实行不同的管理体制。[5]

（二）明确主体职责，统一规划，分类管理

目前我国行政事业单位国有资产管理主体的结构主要是：“财政部门、机关事务管理部门或国资委-主管部门-占有使用单位。”但从国外发达国家的政府资产的管理经验可以发现，他们的一个共同特点就是实行资产由专门机构集中统一管理。专门机构集中统一管理，一方面有利于实现资产管理的规范化，提高管理效率，另一方面也利于对行政事业单位国有资产的管理进行监督，防止行政事业单位国有资产的流失，所以我国行政事业单位国有资产的管理也应集中在一个专门机构或部门。与此同时，我国应明确行政事业单位国有资产的分类及来源，针对不同类型的国有资产实行分类管理，制定相应的管理规则，设定不同的管理目标，有利于实现行政事业单位国有资产的高效节约、合理利用。

（三）明确法律责任

“我国关于行政事业单位国有资产管理缺乏刚性的立法，并且相当一部分是规章制度，如同政策穿起了法律的衣服。”[6]目前，从现有的行政事业单位国有资产管理办法来看，对行政事业单位国有资产的侵权行为，主要采取行政处罚的方式，触犯刑法则交由司法部门处理，民事责任基本不会被适用，这就造成一些滥用或者致使行政事业单位国有资产流失的责任人没有得到应有的处罚。对于侵犯国家财产权的行为人，不但要明确具体的行政处罚细则，也要规定触犯刑法适用的具体法律条文，同时更有必要开启针对侵犯行政事业单位国有资产行为的最后一道防线——救济机制，即要求其承担返还、恢复原状或者赔偿的民事责任。

四、结语

对于行政事业单位国有资产的管理，不仅要采取行政手段和经济手段，更要采取法律手段。依法行政，建设法制政府则首先应当重视行政事业单位国有资产管理中法律手段的运用。尽快制定出台《行政事业单位国有资产管理法》，对进一步加强行政事业单位国有资产的管理具有十分重要的意义。一方面，通过立法科学有效地管理，建立集中统一管理，分类管理，盘活闲置资产，防止办公资源分配不均、资产闲置浪费等问题的产生，能更有效地促进行政事业单位国有资产管理。另一方面，通过立法的形式规定法律责任，有利于防止和杜绝对行政事业单位国有资产侵权行为所造成的国有资产流失，最终实现资产优化配置，保障政府机关各部门公务活动高效有序地运转。

参考文献：

[1] 数据来源于财政部财政管理统计数据http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075205.html.访问时间2018年6月6日。

[2] 桂华江：《行政事业单位国有资产优化管理法律规制研究——以四川省调查为基础》，2013年西南财经大学硕士学位论文。

[3] 胡蓉：《对行政事业性国有资产监管的立法思考》，载《湖北行政学院学报》2011年第4期。

[4] 杨斌：《行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策》。载《审计与理财》2011年第3期。

[5] 张秋娴：《行政事业单位国有资产管理现状及对策》，載《特区理论与实践》2000年第10期。

[6] 刘玉平：《行政事业单位国有资产管理对策研究》，载《行政事业资产与财务》2009年第6期。

作者简介：金维民（1985—），男，中国教育科学研究院助理研究员，法理学硕士，主要研究方向比较法、法律方法。

资金项目：中国教育科学研究院2016年度基本科研业务费专项资金教育智库专项个人项目（项目编号：GYF22016012）