公租房PPP项目关键成功因素分析

2018-10-18刘旦

上海房地 2018年9期

文/刘旦

2014年以来，随着政府力推，我国PPP项目进入爆发式增长阶段。根据财政部全国PPP综合信息平台入库项目分析，截至2017年12月31日，全国入库项目数量达14059个，项目规模共17.74万亿元。其中，公租房PPP项目入库数量共32个，项目规模共182.65亿元，数量占比为0.2%，规模占比为0.1%。2018年3月，财政部公布了第四批PPP示范项目名单，示范项目共有396个，总投资7588亿元。其中，只有3个属于保障性安居工程项目，1个属于公租房项目。从以上数据可以看出，公租房PPP项目在我国目前处于中央政府力推、地方政府观望、社会资本冷淡、金融机构旁观的境地。公租房是住房保障的主体，是保障人们实现美好生活的基础。因此，公租房PPP项目的成功实施尤为重要。在国外解决PPP“落地难”的研究成果中，最具代表性的是对PPP关键成功因素的研究，本文在对阅读、整理及分析国内外大量文献的基础上，通过实地调研和访谈，对公租房PPP项目的成功因素进行分析。

一、研究方法和过程

（一）关键成功因素的概念

D. Ronald Daniel最早提出了关键成功因素法，认为在大多数的项目中，通常有少数几个因素对项目的成功有着至关重要的影响，管理者必须将这些工作做得特别好。John F. Rochart则最早定义了关键成功因素(CSF)的概念，即几个对经理人达到其目标绝对必要的关键活动。任何企业或组织中，都有几个这样的因素存在，如果这些因素被满足，组织将获得良好的效益；相反，如果它们没有被很好地关注，组织的发展将会滞后或受到影响。自此以后，关键成功因素的分析和管理方法被广泛应用于各种领域。随着PPP模式成为国内外的一种主流融资模式，20世纪90年代起，众多学者开始关注工程项目管理领域PPP项目的关键成功因素。

基于以上对关键成功因素概念的理解，公租房PPP项目的关键成功因素是指在公租房项目全生命周期内对项目的顺利建设和运营、实现项目预期目标，能持续产生实质性影响的关键节点。管理者和政策制定者根据这些关键节点对公租房PPP项目进行管控时，能对项目的顺利推进产生显著的有利影响。

（二）文献研究方法识别成功因素

考虑到目前针对公租房PPP项目关键成功因素进行分析的文献比较缺乏，只能先检索高水平国内外PPP项目关键成功因素的相关文献，再通过专家访谈，并结合公租房项目特点，确定项目初始关键成功要素。针对PPP项目的关键成功因素，国外进行了很多研究。Tiong通过整理1990-2013年27篇相关研究成果，得出了37个关键成功因素（至少2篇文章提到），至少4篇以上文章提到的关键成功因素则有20个。Bon-Gang 等以问卷调查、访谈和案例研究的方式得出了8个PPP项目的关键成功因素。Robert和Chan对1990-2013年在国际期刊发表的27篇有关PPP项目成功要素的文献进行了综述。在公共住房PPP模式的关键成功因素研究方面，Abdul Aziz等对住房领域应用PPP模式的成功与失败因素进行研究，指出其最主要的成功因素是政府对私营部门的监管和控制，最有影响力的失败因素是缺乏明确的协议。Titus Ebenezer Kwofie等对加纳公租房PPP项目进行研究，并得到6个关键成功要素。

在国内，随着PPP模式被广泛应用于基础设施及公共服务领域，PPP项目关键成功因素的研究开始受到更多学者的关注。凤亚红等基于对过去中国 28个PPP项目典型案例的分析，结合国内外学术文献资料，从三个层次归纳了影响PPP项目运作成功的关键因素。李倩、李杏丽通过对国外9本具有国际影响力期刊的37篇相关文献进行系统分析，提炼出影响PPP项目的36个关键成功因素。何筠、周叶韵通过系统全面地搜素和阅读中外文献，得到了23个影响PPP项目的成功因素。惠春丽从政府、市场、项目三方面探讨了公共服务项目的关键成功因素。张尚等通过总结国内外17篇PPP项目关键成功要素的文献，得出6个一级指标、27个二级指标的PPP项目关键成功要素。

在项目成功因素选取方面，设定了以下选取原则：其一，为了排除独异性，使统计结果更具有说服力，选取2篇以上论文均提到的成功要素。其二，对意思相近和内在属性一致性的因素归类整理，合并同类项，如：把政治稳定、良好清廉的政治环境合并成风清气正的政治生态；把高效的审批程序、政府部门提供的承诺和担保、合理的租金定价合并成政府支持；把良好的治理、较强的PPP运作经验、有效的政府监管、良好的组织、优秀的政府等合并成政府方的能力与经验；把良好的沟通与交流、信任、较低的谈判成本等合并成公私双方的关系；把私营主体很强的经济实力、融资能力、技术创新能力、建设和运维能力合并成社会资本的综合实力；把客观真实有效的可行性研究、客观专业的物有所值评价、全面的财政承受能力论证以及项目长期需求稳定合并成选择合适的项目；把标准透明的采购程序、竞争性采购合并成透明竞争的项目采购。经过上述处理后，重新汇总成功因素重要性系数时，剔除重复统计的数量。同时，考虑到一些因素之间存在因果关系，如技术创新和方案的可行性与透明竞争的项目采购之间存在逻辑关联，在最终确定成功因素时只考虑其中一类因素。其三，考虑到我国公租房PPP项目运作实际，剔除满足公众安全与健康标准、有效的价格形成机制等成功因素。其四，所有纳入统计分析文献里的成功因素重要性系数汇总都不重复计算。其五，将通过文献梳理得到的PPP项目成功因素交由专家审核。采纳专家的建议，考虑到PPP合同不能实质违背实施方案的核心条款，把合理的风险分担和收益分配、明确的项目计划和设计开发、全面真实的成本评估、良好有效的技术方案等归纳为完备的实施方案和PPP合同。同时，补充专家根据公租房PPP项目的特点提出的4个成功因素，最终得到了17个关键成功因素指标。然后，将这17个关键成功因素交给江西省财政厅相关行业评审专家进行审核，审核采用专家打分法，最后取平均数。

表1 公租房PPP项目成功因素清单

二、数据分析和结果

（一）问卷调查

公租房PPP项目成功因素可分为环境模块、政府模块、市场模块和项目模块4个模块。在定性识别出17个成功因素基础上，综合考虑文献汇总和专家评议结果，最终确定了拟进行访谈和问卷调查的14个关键成功因素（表1中打√的因素），然后设计相应的调查问卷。本设计采用的是李克特量表法，从非常重要到很不重要依次对应评分5-1分。问卷调查采取网络发放和现场发放两种方式，其中网络发放借助问卷发布平台“问卷星”，通过网络社交平台，发放200份网络问卷。同时，对笔者曾服务的40个PPP项目相关的财政部门、实施机构、评审专家、咨询机构发放480份纸质问卷，其中，每个PPP项目财政部门2份，实施机构2份，评审专家6份，咨询机构2份。在问卷回收环节，通过对回收的问卷进行基本筛选，最终得到有效问卷645份，在回收的问卷中，网络问卷有效问卷为165份，现场发放问卷由于及时回收，且问卷填写对象都具有一定的PPP专业知识，问卷有效率为100%。

（二）数据分析和结果

1.描述性统计分析。通过对回收的有效问卷进行简单处理，分别求出各成功因素的均值、最大值、最小值，见表2。根据李克特量表法，如果一个因素的均值大于3.5，则该因素被认为是重要的，从表2可以看出14个关键成功因素的均值除项目团队的建设运营能力外，其他二级因素均值均大于3.5。因此，有13个成功因素是重要的。从二级因素重要性得分看，均值介于 3.56-4.46，各二级因素的均值相差较小。

表2 关键成功因素描述性统计分析

2.问卷可靠性分析。可靠性分析能有效检测问卷的可靠性和成功因素之间的一致性，科伦比奇系数法(Cronbach's alpha)是最常用的检验问卷可靠性的方法之一。研究表明，测验或者量表的可靠性系数若高于0.8，表明可靠性高，意味着问卷测量结果在某种程度上真实可靠。若处于0.7-0.8之间，则表明问卷可靠性相对有价值，相对可信。若处于0.6-0.7之间，则表明问卷可以接受。若低于0.6，则表明问卷不可靠，无法使用。采用SPSS22.0对问卷进行可靠性分析，公租房PPP项目成功因素可靠性系数为0.842，总体值为0.891。因此，公租房PPP项目成功因素问卷调查结果通过了可靠性检验。

三、公租房PPP项目关键成功要素分析

（一）环境模块

1.健全的法律体系和稳定的宏观经济环境。稳定的宏观经济环境和健全的法律体系是PPP模式成功运作的基本条件。在公租房PPP项目中，社会资本方相对于政府处于弱势地位，完善的法律环境可以为契约协议内容提供基础的保障。反之，法律环境的不健全将极大影响社会投资者的投资信心。2014年以来，伴随着PPP模式在我国的广泛应用，国务院和有关部委发布了大量有关PPP模式的文件，初步形成了较为完整的规制体系。但由于部门利益和认识角度的不同，法律法规存在诸多问题：不同规范性文件之间相互矛盾，地方和部门制定的条例前后矛盾，上位法与下位法相互冲突。同时，由于现有法律主要以部委文件占主导地位，法律位阶偏低，尤其是缺乏国家层面的PPP立法和住房保障法，导致现有法律难以满足公租房PPP项目建设发展的需要，投资者面临极大的投资风险。此外，公租房PPP项目的合同期限最少不能少于15年，合作周期较长，不确定性较大，公私双方都无法准确预见未来可能发生的所有情况。因此，有利的宏观经济环境可以为社会资本提供稳定的预期，为项目未来的市场营利奠定基础。从调查结果看，该项因素的重要性并不显著，其重要的原因之一是目前公租房PPP项目中标社会资本方基本都是施工企业，追求的是短期的施工利润，都希望在项目建设期满1-2年内顺利实现退出，因此对项目后期的运营普遍缺乏关注。这为项目全生命周期内实现物有所值目标埋下了极大隐患。

2.政策支持。公租房项目投资收益率低，回报周期长，运维相对复杂，对社会资本吸引力较弱。为了吸引社会资金参与，需要政府采取各种优惠政策，如：财政补贴、税收优惠、配套商业用地等以保证社会资本获得合理利润。政府部门给予社会资本一定的政策支持承诺，有利于增强社会资本的投资信心，激发社会资本参与公租房项目的积极性。但是，现阶段针对公租房PPP项目的优惠政策存在诸多问题，如：缺乏统一规范、指向清楚的公租房扶持政策；政策变化频繁，没有形成系统性、整体性的政策体系；公租房作为保障性住房的主体，目前在建设工作、融资政策、金融支持、税收优惠、土地供应等方面缺少相应的配套政策。政策支持不到位和政策的频繁变化不仅影响了项目的财务可行性，也往往引起PPP项目合同的争议与纠纷，影响公租房PPP项目的成功实施和社会资本的投资信心。

（二）政府模块

1.政府信用。众多研究表明，政府失信是阻碍PPP项目落地的“头号杀手”，李学乐等采用2012-2015年省级面板数据，运用空间面板模型对我国PPP落地难问题进行实证分析。结果发现，PPP落地难的根本原因在于政府信誉水平普遍较低，缺乏契约精神与规范意识。公租房PPP项目基本都属于可行性缺口补助项目，并且政府为吸引社会资本参与公租房项目，往往还会承诺各种优惠条件，而其能否实现与政府的契约意识和信用水平密切相关。如果政府不诚信，将给社会资本带来灾难性的后果。我国在推广PPP模式的过程中，部分地方政府由于认识不到位、官本位思想浓厚、政府换届以及政府机构职能调整等诸多因素导致契约意识淡薄，政府信用不足，严重影响了社会资本的投资信心。

2.政府方的能力和经验。公租房PPP项目涉及的公共部门较多，需要政府部门和负责官员具备一系列的专业知识与技能，包括特定部门的需求、项目经济财务评价、PPP相关知识、项目合同设计、招标与合同管理、与私人部门合作等诸方面的能力和经验。但是，目前我国政府在上述专业知识与技能上明显储备不足。首先，从PPP运作经验看，我国很多地方政府官员对PPP内涵和运作流程都不太熟悉。政府方能力和经验的缺失影响了项目的顺利推进，甚至可能导致一些不合规的公租房PPP的项目匆匆上马。其次，有效的监管机制是保证项目成功实施的外部保障。公租房PPP项目存在多层次、多链条的委托代理关系，非常容易出现道德风险和逆向选择问题，出现不利于项目成功实施的情况。目前，我国缺乏有效的公租房PPP项目监管机制，公租房监管主体繁多，监管权力分散，缺少协调性，这严重制约了监管机制的效率。同时，我国公租房PPP项目中公众监管和第三方监管还处在缺失状态，在公租房项目建设运营过程中如何有效发挥公众的监督作用有待进一步完善。

3.政府和社会资本的关系。伙伴关系是PPP模式的精髓，几乎所有成功实施的PPP项目都建立在双方良好的伙伴关系之上。中国是一个非常重视关系的国家，公私双方的合作不仅仅是经济合作，也是一种社会合作。公私双方之间关系好坏、深浅及信任度高低是决定公租房PPP项目成败的关键因素。双方关系好了、信任度高了，则遇到困难时，克服困难也要继续推进；反之，如果关系一般、信任不足，不困难的事情也可能成为困难，从而导致步履维艰。问卷调查结果显示，参与公租房PPP项目的社会资本方基本都在当地深耕多年，与当地政府主要官员也都有良好的私人关系。此外，政府官员任职制度与亟待完善的官场生态也会对公私双方构建良好的关系造成潜在的风险。

4.政府部门的财政收入。目前，政府部门的财政能力较少被学者关注。调查结果显示，项目所在地政府的财政收入状况是影响社会资本投资决策的重要变量。当下，多数地方政府引入PPP模式的主要动机是通过其缓解地方债务压力，而非提升公共服务供给效率和质量。因此，我国反而是经济发展压力相对较大的省份PPP项目较多。许多欠发达地区，无论是财政可承受能力还是一般公共预算支出都无法匹配地方PPP项目投资总额，导致社会资本和金融机构对这些地区政府的财政履约能力产生怀疑，从而影响了公租房项目的成功推进。

5.政府支持。公租房PPP项目属于民生项目，政府的支持对项目的成功运作至关重要。政府支持很大程度上取决于政府官员对公租房PPP项目的认识。如果地方政府主要官员认为公租房非常重要，则不仅会努力争取上级政府的优惠政策，还会在自己任期内努力推动公租房PPP项目成功实施，包括简化审批程序，提供承诺与担保等。但是，从调查情况看，各地发起公租房PPP项目的主要动机来自于自上而下各级政府层层的行政命令和强制性推动，公租房建设内在动力相对不足。其中的根本原因是各级地方政府对自身责任认识的局限和房地产市场既得利益的束缚。地方政府官员普遍认为公租房建设不仅会导致地方政府土地出让金“缩水”，而且会冲击商品房市场价格。正是由于这种潜在意识的作用，地方政府一般不愿意发起公租房PPP项目。在已经实施的公租房PPP项目上，一些地方政府不主动、不作为的现象也较为普遍。

（三）市场模块

1.社会资本的综合实力。在PPP项目中，“实力决定一切”的法则依然适用。公租房PPP项目设计、融资、建设与运营维护基本都由社会资本负责，如果合作的社会资本实力强大，资金雄厚，经验丰富，则项目成功推进的可能性很大。反之，如果社会资本实力不足，则其推进势必困难重重。根据全国PPP综合信息平台项目库第9期季报，截至2017年12月末，民企参与的行业领域共有17个，总计280个项目，其中社会保障类项目只有2个，占民营企业参与项目数的1%。因此，目前参与公租房PPP项目的社会资本基本都是国有企业。由于国有企业本身是国有资本，而国有企业的低效率是一个长期没有解决的问题，所以公租房PPP模式下社会资本方并不能实现公租房PPP模式的预期目标。另一方面，社会资本过于依赖国有资本也导致政府方可选择的社会资本有限，不利于市场充分竞争，也影响了公租房项目的可持续性。

2.充足可利用的金融市场。传统的公租房建设模式难以为继的重要原因之一是缺乏足够的资金。通过PPP模式，政府把资金筹集任务转移给社会资本方。实践中，公租房PPP合同中都会约定由社会资本承担融资的兜底责任。一般情况下，公租房项目都需要较高的项目资本金，并且在注册成立项目公司时，社会资本都被要求以现金方式入股，考虑到社会资本至少占80%以上的股份，甚至有的公租房项目由中标社会资本方全额出资，同时还要社会资本承担项目总投资与注册资本之间缺口的融资任务，对社会资本的融资能力构成了较大压力。另一方面，公租房项目属于微利项目，贷款周期长，贷款金额大，贷款利率基本只能接受基准利率。从项目未来收益看，公租房收费对象主要是社会上的“夹心层”人群或者刚毕业的大学生、环卫工人等低收入人群，租金收入不仅要远低于同类商品住宅租金，且租金欠收情况时有发生，项目未来收益存在极大的不确定性。因此，在公租房PPP项目运作过程中，健全的金融体系将起到十分关键的作用。但是，目前我国PPP项目融资主要仍依赖银行贷款，而公租房PPP项目的上述特点与银行的贷款偏好和风控标准存在较大差距，中标社会资本很难在银行获得足够及时的债务资金。

（四）项目模块

1.完备的实施方案和PPP合同。完备的实施方案和规范的PPP合同在明确各方责权利、调整各方关系、稳定各方预期等方面发挥着关键作用。尤其是在目前PPP项目政策不明、法律环境不完善、评价基础数据不完备、政府及社会资本各方诚信水平需要进一步提高的情况下，签订一份规范、系统、完整、具有可操作性的PPP项目合同，对项目顺利落地、规范运营具有十分重要的意义。然而，目前，我国还没有出台针对公租房PPP项目的标准合同，实践中更多只能依靠财政部和发改委颁布的PPP通用合同，但是该合同仅对PPP项目合同中的通用条款进行了规定，并不能满足公租房PPP项目合同的需要。

2.选择合适的项目。政府在项目上的选择对项目的成败有着至关重要的作用，如Tiong通过对BOT项目和BOOT项目的研究，认为“选择正确的项目”是PPP项目成功的关键因素之一。也有学者将作为筛选主要标准之一的可行性研究作为关键成功因素，如Hardcastle认为项目的可行性是影响英国PPP项目成功最重要的因素。在国内，伍迪等也将项目可行性、必要性和社会经济效益明显作为PPP项目筛选标准置于关键成功因素清单首位，并通过进一步的调研得到专家认可。但是，目前由于项目审批制度、咨询报告评审制度的缺陷，可行性研究报告编制和评审、物有所值评价和财政承受能力论证评审更多流于形式，容易受长官意志左右，并不能真实客观地反映公租房项目情况。

此外，透明竞争的项目采购和项目团队的建设运营能力也是影响公租房PPP项目的关键成功因素。目前，公租房PPP项目基本都采用公开招标方式选择社会资本，招标投标评标也基本都采取电子方式，竞争较为透明。同时，为保证社会资本采购环节的公正性和合法性，防止暗箱操作，《财政部PPP模式操作指南》还对签约程序作出了详细的规定。项目团队建设运营能力与社会资本的综合实力十分重要，如果中标社会资本建设运营能力非常强，则由其主导的项目公司团队能力和经验也会较好。

四、结论及对策建议

本文在文献综述和专家访谈的基础上，分别就环境、政府、市场、项目属性四个模块识别了公租房PPP项目成功运作的关键影响因素。考虑到PPP模式在我国大力推广的时间较短，且政策及制度设计涉及的内容非常庞杂，后续政策安排应循序渐进，由易到难，按照成功因素的重要性程度逐步推出。具体而言，未来政策应重点考虑健全和完善以下六方面内容。

一是完善公租房PPP项目顶层制度设计，创造良好的契约履行外部环境。主要内容包括：完善PPP法律制度体系，降低公租房PPP项目法律风险；加强政策扶持，调动各类社会组织参与公租房建设的积极性。

二是多措并举，提高公租房项目的可行性。主要内容包括：优化公租房PPP项目规划布局；创新机制，合理配置经营资源；拓宽公租房保障对象，稳定项目需求；规范咨询报告评审和审核制度。