上海共有产权保障住房存在的主要问题与对策建议

2018-10-18朱丽

上海房地 2018年9期

文/朱丽

一、上海共有产权保障住房的基本情况及特点

上海共有产权保障住房于2009年在闵行区、徐汇区开始试点工作，于2010年在全市推广，主要面向城镇中低收入住房困难家庭，实行住房和经济的“双困”标准，按照 “共有产权”机制运作。共有产权保障住房销售价格以建设项目结算价格为基础，兼顾保障对象支付能力、相邻区域普通商品住房价格等因素确定。政府和购房人实行“按份共有”，按照各自投入确定产权份额比例；购房人5年内不得转让房屋，满5年后可按规定购买完全产权后上市转让。同时，政府在同等条件下有优先购买权。

（一）上海共有产权保障住房基本情况

2017年9月，住房和城乡建设部下发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，明确提出要支持两市深化发展共有产权房试点工作，既是对上海共有产权住房现有工作的肯定，也为进一步推进共有产权房保障工作吹响了进军号角。

1．基本供给情况。在既有房源供应上，工作成效显著。自2010年以来，上海先后五次放宽准入标准，已累计开展了六个批次的共有产权保障住房申请供应工作。其中，2017年开展了第六批次共有产权保障房申请审核工作，共计有3.9万户申请家庭。截至2017年年底，上海市共有产权保障住房累计签约家庭9.2万余户，成效显著。在新增供应上，进一步加大保障供应力度。2017年7月发布的《上海市住房发展“十三五”规划》中指出：“十三五”时期，预计新增供应各类保障性住房约55万套。随后，2018年上海政府工作报告中将“新增供应5.5万套各类保障房，完善共有产权住房制度，放宽廉租住房准入标准，确保保障房应保尽保”作为2018年上海政府的主要工作任务之一。2018年第四季度，上海计划启动第七批次共有产权保障住房的申请受理工作。

2．申请对象。上海共有产权保障住房申请对象为本市户籍中低收入住房困难家庭，其申请准入条件由收入、财产、住房和户籍等构成。由于近年来上海房价上涨较快，而收入上涨较慢，中低收入群体的实际购房支付能力在不断下降。鉴于此，上海共有产权住房在七年多的实践与完善过程中先后五次放宽准入标准，不断适应保障人群变化的实际情况，逐步扩大受益群体覆盖面，本市住房困难的大龄结婚家庭、青年职工以及引进人才等群体将成为主要受益对象。目前，住房标准是家庭人均住房建筑面积15平方米以下，申请户有男28岁以上、女25岁以上大龄青年等情况的复合家庭，还可再放宽15平方米（即三口之家可放宽到60平方米）；收入和财产标准为3人及以上家庭人均月可支配收入6000元以下、人均财产18万元以下，2人及以下家庭再放宽20%。

3．建设模式。上海共有产权保障住房有两种建设方式，一是集中建设，主要是由政府主导、由开发企业建设和销售。具体来说，通过项目招投标确定开发建设的房地产开发企业，建好后直接由开发企业按政府定价销售给通过政府审核的保障对象。二是配建，主要由开发企业主导。凡新出让土地开发建设的商品住宅项目，按照不低于该项目住宅建设总面积5%的比例配建保障房，郊区有条件的区域应进一步提高建设项目的配建比例。配建住房建成后将无偿移交政府用于住房保障。按规定，外环线以外商品住宅建设项目的配建房源用于共有产权保障住房。所有共有产权保障住房由全市统一建设供应，根据各区的住房保障申请对象数量，分配给各区使用。

4．定价及产权份额设定。由于共有产权保障住房的土地供应方式为划拨出让，主要依据共有产权住房建设成本，同时参考周边商品住房价格来确定出售价格，称为销售基准价格。销售基准价格=周边房价×折扣系数。具体的产权比例按不同地段与商品住房价格的关系确定，计算公式为∶ 购房人产权份额=销售基准价格/（周边房价 ×90%）。

5．准入条件核查。一是在共有产权保障住房的准入过程中，实施了严格的多部门信息化联动审核机制。上海形成了以户籍、婚姻、经济、住房状况四方面为主的申请条件审核系统，以信息化手段取代纸质的审核信息，借助互联网形成了不同部门间的信息比对联动机制。二是在申请审核阶段的具体操作上，形成了严格的三次公示机制。主要是申请时的初审公示、复审公示以及审核通过后的登录公告，为共有产权保障工作公开、公平、公正的顺利开展奠定了基础。

6．满5年后可回购，也可上市转让。上海共有产权保障住房一个最大的制度创新便是共有产权保障对象得房满5年即可申请购买政府持有的产权份额，从而将其变成完全产权的商品住房，然后便可自由处分，包括上市转让、出租、出借等。同时，也可由政府在同等条件下优先回购。目前，已有部分满足申购条件的共有产权保障对象提出了申购申请，其中有少数已经完成了申购行为，取得了完全产权。

（二）上海共有产权保障住房的主要特点

1．上海共有产权保障住房具有产权和保障的双重属性。结合上海实际，本市共有产权保障住房的供应对象主要定位于“夹心层”群体，具有一定的购房支付能力、但住房支付能力不足，这也是区别于廉租住房基本保障对象最显著的一个特点。这主要基于两方面考虑：一是保障属性的要求。由于低收入住房困难家庭可以获得廉租住房保障，现已实现“应保尽保”，而中等收入住房困难家庭因为其家庭收入和资产高于廉租住房最低收入标准而被排除在基本住房保障范围以外。但上海房价高企，他们无法只凭自身力量购买市场化商品住房，即这一群体的支付能力不足，也不符合基本保障条件，需要政府予以一定的扶持和帮助，以增强其购房支付能力。二是产权属性的要求。客观上，购房申请者具有一定的家庭财产收入的积累，也就具备了一定的购房支付能力以支付购房款以及后续的房贷还款。主观上，他们也有购置产权型住房的愿望，希望获得稳定的房屋所有权关系以及高于基本住房保障的生活质量。

2．由政府“他助”的介入来增强保障对象的“自救”能力。在共有产权的运作模式下，符合条件的中低收入住房困难家庭以较少的购房成本就能申购共有产权保障住房，有利于培育保障对象持续的改善能力，有助于其逐步积累住房购买力，即通过政府 “他助”来帮助保障对象增强“自救”能力。保障对象通过政府的共有产权住房来解决自身居住问题，在最终选择退出住房保障体系时，还可分享自己持有的房屋产权份额在房价上涨时的保值增值收益，共享发展成果。

3．满5年的“半封闭”运作机制，为保障对象提供了多种选择路径。上海共有产权保障住房在进行制度设计时，规定了取得共有产权住房满5年的保障对象在产权变更上有三条选择路径：一是购买政府份额产权，从而获得完全产权，共有产权保障住房就转变为完全的商品住房；二是由政府对保障对象的产权份额进行回购；三是维持现状不变。同时，政府让渡其持有产权份额的租金收益，对保障对象不收取政府份额的产权租金。这三种选择方案为保障对象提供了较大的选择空间，尊重了保障对象的个人意愿。

二、上海共有产权保障住房存在的主要问题

（一）现有建设模式不可持续

1．土地供应制约。目前，上海的共有产权保障住房主要采取“大居”集中建设模式。虽然集中新建的模式已经取得了较大成效，具有建设、管理、分配和供应等方面的优势，但由于日益突出的上海建设用地的紧约束及保障性住房土地供应适配性等问题，共有产权保障房的“大居”集中建设难以为继，将面临“无地可用”的困境，后续房源筹措面临很大缺口。

2．财政负担大幅增加。由于共有产权保障住房是保障性住房，土地供应采用行政划拨的方式，其选址区位必须考虑到建设成本、土地规划制约等多种因素，因此上海的共有产权保障住房选址基本在外环线之外，房源区位距离市中心越来越远，也缺少相应的公建配套设施，既增加了保障家庭的出行时间和通勤成本，也加大了政府在基础设施和公建配套等方面的建设成本，导致财政投资负担较重。

（二）常态化供应和受理机制尚未建立

上海共有产权保障住房的历次供应和申请，都采取了分批次集中供应和受理的方式。从供应频率和周期上看，以前是每年有一批集中供应和申请受理，近两年来因房源紧张，改为每两年一批，如2016年和2018年（计划）各有一批。由此，将直接带来两个方面的不利后果：一是造成社会预期不明，符合条件的保障对象不清楚是否还有下一个供应批次、更不知道下一个批次的供应时间和供应情况，易形成集体性的“恐慌性”申购；二是在规定时间内集中提交的海量申请材料都必须在规定期限内进行审核和处理，必然加大了申请受理和审核部门的工作量、工作强度及组织和统筹上的难度。实际操作中，工作人员紧缺、超负荷运转、人员素质参差不齐、区际差异等问题较为突出。常态化供应和受理机制尚未建立起来的原因主要有两个：一方面，共有产权房源供应不足，后续房源筹措困难；另一方面，无法准确判明共有产权房源的需求，造成共有产权房源的供应与需求失衡等问题。

（三）共有产权保障住房的受益覆盖面偏窄

由于上海共有产权住房的保障对象仅限于本地户籍家庭，这就将上海900多万的外来常住人员排除在共有产权住房的申请范围之外，其中包括了大量持有居住证且积分达标的外来常住人口，他们拥有稳定工作，合法缴税，为上海的经济发展作贡献，但无法享受市民同等待遇，居住证的含金量也大打折扣。以住房保障为例，在上海“四位一体”的住房保障体系中，只有公共租赁住房突破了户籍限制，将外来常住人口纳入保障范围，而共有产权住房保障虽然一再放宽财产收入准入标准，但户籍要求却一直都是硬性规定，本市共有产权住房保障的受益覆盖面总体偏窄。反观北京的做法，对于符合条件的非京户籍家庭定向供应30%的共有产权房源，就更具有包容性、友善性和公平性。

值得一提的是，有数据显示，上海外来常住人口数量连续三年下滑：2015年上海外来常住人口为981.65万，比上年减少14.77万人；2016年为980.2万，比上年减少1.45万人；2017年为972.68万，比上年减少7.52万人，这说明了上海城市的吸引力有所下降。毋庸置疑，高企的房价便是这些外来常住人口“用脚投票”的重要因素之一，上海目前的人口持续流失趋势值得深思和反省。

（四）配建房源尚未有效投入使用

在现有的两种建设模式中，上海目前过于倚重“大居”集中建设模式，而配建房源交付使用的比例很少。因为配建房源过于分散、适配性差、管理成本较大等原因，在实际操作中，配建房源并没有得到充分有效使用，部分配建房源处于闲置状态。

三、完善上海共有产权保障住房的对策建议

（一）进一步完善现有建设供应模式

1．建立健全分散的建设模式。在“大居”集中新建无法维继的情况下，可考虑采取“大分散、小集中”的方式，结合城市更新，以“小居”或相对分散的建设模式，充分利用城市零散供地，以及将“五违四必”整治后的土地用于保障房建设，合理布局，安排保障房用地建设，保证房源的持续供应。

2．适当提高现有配建比例。在今后无法集中大规模新建共有产权保障住房的情况下，配建房源将作为房源的重要补充。目前配建房源的基础比例为住宅建筑总面积的5%，鉴于《本市保障性住房配建实施意见》（沪府办发〔2012〕61号）已于2017年9月到期，在对该政策进行修订的过程中，建议对现有配建房源进行总体评估，在综合考量各方因素的基础上适当提高配建比例，可在一定程度上保障房源供给。

3．增加市场化商品房的共有产权房源供应。从兄弟城市的经验来看，以福州新出的《福州市人才共有产权住房实施方案》为例，人才共有产权住房房源包括共有产权住房和商品房（不含二手房）：“人才可以自行在我市范围内的商品住房项目（不含二手房）中选购人才共有产权住房，也可以在我市面向社会公开销售的共有产权住房项目中选购。”本市可借鉴福州经验，探索增加市场化商品房的共有产权房源供应。

（二）建立健全常态化供应和受理机制

1．建立统一的保障性住房申请平台，简化申请受理程序。一是建立统一的保障性住房申请审核平台。随着上海住房保障体系的进一步完善，保障房政策间的隔断将打通，因此可以考虑在各相关部门信息共享的基础上，建立统一的保障性住房申请平台，及时面向社会公开相关房源信息。通过常态化的供应、申请及管理平台，逐步摸清本市共有产权保障对象的住房需求数量、需求结构及需求变化情况，根据本市的房源实际供给，健全和完善共有产权住房的供需平衡机制，实施更精准的住房保障工作。二是简化申请受理程序。有申请意愿且符合申请共有产权保障房条件的家庭，可随时递交相关申请材料，窗口正常受理后由相关部门按规定进行审核。在常态化申请的情况下，申请对象如通过审核，在取得购买资格时可在一定的有效期限内多次申请和选房，避免重复提交申请材料。

2．逐步建立常态化供应受理机制。由于目前供应批次周期大约在两年左右，供应周期偏长。可考虑在一个计划周期内（如一年内）适当增加集中选房供房的批次，缩小因批次不同给保障对象选房带来的价格和地段差异，平衡保障对象的住房申请需求，提高住房保障工作的社会认可度和群众满意度。此外，还应建立全市层面的房源轮候机制。可考虑打破现有的按区选房的模式，划分不同区块，保障对象可根据实际情况就近轮候选房，也可按项目选房，逐步建立全市层面的供房和选房机制。

（三）积极探索面向非户籍家庭的共有产权住房（人才安居房）制度

1．加快出台人才安居房（面向非沪籍人才的共有产权保障住房）相关政策。加快研究并出台面向部分居住证持证人供应人才安居房（共有产权保障住房）的相关政策，明确供应对象、家庭人均收入和财产的准入标准、明确定价办法、建设供应、申请审核、退出机制等。

2．健全制度设计。面向非沪籍人才的共有产权住房制度应选择全封闭模式还是封闭模式，是影响其可持续发展的重点制度设计问题。本市既有的共有产权住房实行的是半封闭运行模式，允许购房者满五年后回购政府持有份额的产权，将部分产权转变为完全产权后可自由上市交易。但这种半封闭模式实际上会减少共有产权房源保有量，让本来就房源供应不足的情况更加恶化。当扩大到非户籍人才时，是否可考虑采用全封闭运行模式，如借鉴北京30%的共有产权住房房源面向非户籍人群定向供应的做法，按照“先紧后松”的原则，逐步向符合条件的非沪籍人群供应房源。

3．将住房货币化补贴作为共有产权住房的有机补充部分，探索建立实物配置和货币补贴并存的人才住房制度。加快出台市级层面的相关文件，鼓励各区政府、用人单位结合区域和单位实际制定差异化补贴标准，明确补贴期限、发放形式，落实用人单位主体责任，提高以非沪籍人才为主的外来常住人口的住房支付能力。