建立房地产市场调控长效机制“三方共治”的构想

文/张黎莉 严荣

一、构想提出的背景

（一）中央对房地产市场发展提出新要求

自1998年我国逐渐取消福利分房政策后，出现了商品房这一形式的住房产品，随着我国市场经济体制改革的不断深入以及城镇化进程的不断推进，我国的房地产市场得到了迅猛发展，住房总量不断增长，居民居住条件大幅改善，全国居民人均住房建筑面积从1979年的7.2平方米增加到2016年的40.8平方米。然而，房地产市场的发展也带来了房价的上涨，激发了购房投资投机行为。2010年，国务院曾先后三次对房地产市场进行调控，使得房价涨幅同比有了持续回落，购房投资投机行为得到很大抑制。从2014年起，中央提出以“稳”为主，更加注重顶层设计和民生保障，由原来单纯地抑制房价转变为促进房地产市场的稳定发展，并出台了许多针对房地产行业的宏观调控政策。以往我国房地产市场调控，往往在房价上涨时采取调控限购措施，当该措施引起需求不足和经济下行压力增大时，又放松调控限购，结果引来房价新一轮上涨，于是再次调控限购，如此循环往复，以致虽然多次调控但房价长期上涨态势仍难逆转。鉴于此，2016年的中央经济工作会议、2017年2月的中央财经领导小组会议以及同年3月的政府工作报告都明确提出了要“建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制”，十九大报告提出“应在住房制度的基础上，建立与之配套的土地、金融、税收、法制及市场监管等制度，以建立房地产市场发展的长效机制”，2018年7月31日，习总书记在中共中央政治局会议上再次强调要“加快建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制”。由此可见，近年来中央对房地产市场的发展提出了不同以往的更高要求。

（二）建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制受到广泛重视

自中央提出建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制以来，各地方政府按照中央要求和部署进行了积极探索。例如：上海已在2016年3月发布了《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》，并相继出台了三次调控政策，调控效果明显，到2018年6月份房地产市场仍保持平稳运行，商品住房成交面积减少，价格指数平稳；深圳坚定落实住房的居住定位，在加强房地产市场监测和管控、规范房地产市场秩序和交易行为、继续深化房地产领域供给侧结构性改革的基础上，于2018年7月出台《关于进一步加强房地产调控促进房地产市场平稳健康发展的通知》，明确要求加强法人单位购买住房管理，加强商务公寓销售和运营管理，加强商品住房转让管理完善差别化住房信贷政策。虽然各地都很重视促进房地产市场平稳健康发展长效机制的建立，但是普遍只注重发挥政府和市场的力量，忽视了社会力量的参与。

二、以往房地产市场发展中存在的主要问题

（一）调控政策缺乏独立性和稳定性

我国的房地产市场调控从属于宏观调控，而宏观调控和房地产市场调控的主要目标和手段差别很大。宏观调控的主要目标是实现经济稳定和金融稳定，主要调控手段是货币政策、财政政策和宏观审慎政策等；房地产市场调控的主要目标是保持房价稳定和满足不同收入人群的住房需求，主要手段是税收政策、土地政策和保障房政策等。如果房地产市场调控不能独立于宏观调控，那么房地产市场调控的目标和手段就会随之偏离。长期以来，尤其是进入新常态之后，“稳增长”是我国宏观调控的首要目标，而房地产业被视为“稳增长”的重要工具，因此房地产市场调控的首要目标也被定位于“稳增长”，只有在经济平稳增长的情况下才会兼顾“控房价”等目标。近年来，经济形势变化较复杂，房地产市场调控的目标也在“稳增长”和“控房价”之间频繁交替更换，所以我国房地产市场调控政策表现出缺乏独立性和稳定性的特征。

（二）调控政策重视需求侧调控，忽视供给侧调控

房地产市场的最终均衡是由需求侧和供给侧双方共同决定的。如果说居民是房地产市场需求的主体，那么，地方政府、金融机构、房地产商和城市功能分配便是房地产市场供给的主体，地方政府决定了土地供给，金融机构决定了资金供给，房地产商决定了住房供给，城市功能分配决定了房地产的配套设施和价值。因此，如果要实现房地产市场平稳健康发展，就应该同时从供给侧和需求侧两侧制定切实有效的调控政策。然而，我国以往房地产市场调控的重点是使用限购限贷、差别信贷和税收等政策对住房需求进行调控，当房价过高时，通过抑制需求给市场降温，反之则通过促进需求给市场注入活力。需求侧的调控政策虽然在短期内抑制了需求，但是不能从根本上解决供需矛盾，不解决供需矛盾而单纯抑制需求则无法实现房价稳定，一线和部分热点二线城市房价上涨的重要原因之一就是住房供给不足导致需求难以满足。

（三）住房供给中过于依赖政府和市场力量，缺乏社会组织介入

城镇化的推进以及福利分房的取消，带来大量住房需求。在土地资源有限且中央政府严格控制建设用地总量的背景下，地方政府为了促进经济发展，倾向于以低价甚至无偿提供的方式把大量稀缺土地资源作为政策工具用来招商引资，地方工业用地的大量供应必然会压缩住房用地额度，因此，在有限的住房用地供应中，地方政府通过市场化“招拍挂”的竞买手段大幅推高土地价格，从中获得高额的土地出让金，同时也造成了商品住房的成本上升，推高住房价格。伴随房价的不断攀升，中低收入家庭的购房能力相对减弱，中低收入群体住房难与不断升高的房价之间的矛盾日趋严重，这就需要政府提供保障性住房等公共服务去弥补市场失灵，然而目前保障性住房量和质双重需求的不断上升与当前政府提供保障性住房发展的低效率之间也存在矛盾。发达国家的有关经验表明，社会组织的介入能够有效减轻政府提供公共服务的负担，并提高政府提供公共服务的效率，但我国社会组织起步较晚，在构建保障性住房体系的整个过程中缺乏社会组织介入。

三、建立市场、政府、社会“三方共治”的房地产市场平稳健康发展长效机制的构想

（一）建立基于动态平衡的市场化机制

土地、资金、房地产商是组成房地产市场供给链的主要要素。许多地方特别是经济发达地区的地方政府热衷于以高价出让土地给房地产商，把卖地作为缓解资金困境的重要手段，土地出让金成为地方政府财政的重要支撑。高企的房价抑制了刚性需求，激发了投机需求，导致在人们基本居住需求无法满足的同时又出现大量空置房的现象，房地产市场功能失调，住房最本质的居住功能的弱化。金融机构尤其是商业银行是房地产资金最重要的供给者，房地产行业的良好预期以及长期以来实行的宽松货币政策，导致大量资金集聚到房地产市场，对实体经济产生挤压。房地产商在经济低迷期从银行以较低利率贷入巨额资金，从政府手中低价吸纳土地，在经济繁荣期则以高价出售房产获取高额收益，房地产商对暴利的追逐成为房价上涨的重要推手。因此，建立基于动态平衡的市场化机制是促进我国房地产市场平稳健康发展的客观需要。

要建立基于动态平衡的市场化机制：一是要重构财政体制，促使地方政府摆脱依靠房地产行业获得财政收入和政绩的传统观念，以解决老百姓的住房问题作为房地产市场发展的首要目标，始终坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位；二是要大力发展住房租赁市场，规范住房中介服务市场，鼓励和引导中低收入居民家庭通过租房来解决住房问题，培育居民租赁住房的住房消费模式，加快建立住房租买选择机制，促使住房买卖价格受住房租金制约而减少波动；三是要商业银行谨慎控制资金的供给流向，对刚需的购房者提供信贷支持，对投资投机需求的购房者限制信贷，严格审查房地产商的资产状况和信用水平，遏制房地产商使用过高的财务杠杆；四是要在科学评估土地价值的基础上，设置土地拍卖的底价和“天花板价”，防止恶性竞争抬高房价，房地产开发商要严格按照相关法律规定，保障房屋建造质量；五是要进一步整顿和规范市场秩序，真正做到信息公开、买卖公平，严厉惩治破坏市场秩序的非法行为。可以借鉴德国经验，通过法律规定：如果房地产商制定的房价高于合理房价的20%，购房者就可以起诉开发商；如果超过50%，房地产商就要被定性为“牟取暴利”，将面临高额罚款和最高三年有期徒刑的严厉惩罚。

（二）建立基于政府托底的住房保障机制

住房在生产、交易、消费过程中都广泛地存在外部性，而市场本身又难以将其完全内部化，同时，房地产市场又是一个典型的不完备市场，一旦出现异常后可能会对宏观经济带来巨大影响，所以，在现代，任何一个负责的政府都会通过适当方式对房地产市场进行一定程度的调节和管制，并对住房困难问题采取相应的应对措施，从而促进社会公平，增加社会总福利。我国处于社会主义初级阶段的特殊性为解决住房问题提供了制度支撑和物质支撑：一方面，可以充分发挥我国“集中力量办大事”的优势，及时把住房保障列入经济社会发展规划中，并采取措施确保实现规划目标；另一方面，制度的优越性能更快地发展生产力，从而为住房保障建设提供有力的物质支撑。因此，建立基于政府托底的住房保障机制是促进我国房地产市场平稳健康发展的必然要求。

建立基于政府托底的住房保障机制，可以在一定程度上减少来自刚性需求购房者的恐慌性需求，调节商品房的供求关系，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，有利于房地产市场的平稳健康发展。应着重从供给侧着手建立基于政府托底的住房保障机制，以解决中低以及中等收入家庭的住房困难问题。一是发展共有产权住房。充分发挥产权份额可连续分割的优势，通过购房者和政府共有产权的形式缓解购房者的购房压力，解决中低以及中等收入家庭的居住问题。二是转变公租房保障方式。推进公租房货币化，推动实物配租与租赁补贴相结合的方式逐步转变为以租赁补贴为主，这样既有利于缓解中低以及中等收入家庭的住房压力，有助于发挥他们作为租房者的能动性，提高他们的住房满意度，又有利于提高稀缺的住房保障财政资金、土地资源的利用效率。

（三）建立基于社会参与的住房租赁机制

住房租赁市场的发展是政府建立多层次住房市场体系的重要一环。2009年以来，我国开始了大规模保障性住房建设高潮，廉租房、公租房等租赁型保障房作为保障性住房的重要组成部分，在有效解决大量中低收入家庭住房问题的同时，也给政府带来极重的财政负担。租赁型保障房建设投入资金大、租金低、回收期长，目前，建设资金主要依靠政府财政拨款、公积金增值收益金拨款、土地出让净收益按比例拨款和国家开发银行贷款等方式解决，但仍满足不了需要。租赁型保障房项目的低收益性决定其对社会资本的吸引力羸弱，激励和吸引社会资本进入租赁型保障房市场是解决以上问题的关键所在。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确要求“完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设”。2016年出台的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》还明确指出：“鼓励地方政府采取购买服务或政府和社会资本合作（PPP）模式，将现有政府投资和管理的公租房交由专业化、社会化企业运营管理，不断提高管理和服务水平。”因此，建立基于社会参与的住房租赁机制是促进我国房地产市场平稳健康发展的现实选择。

建立基于社会参与的住房租赁机制，关键要加快社会资本参与租赁型住房的建设、运营与管理。一是可以借鉴美国在上世纪八十年代推出的低收入家庭住房建设的税收抵免政策（Low-Income Housing Tax Credit，LIHTC），即将税收抵免额度分配给开发者，开发者将其用于抵免税收，或者将税收抵免额度出售或抵押给投资者以换取资金，投资者再将其用于抵免税收。LIHTC政策可以激活社会资本对租赁型保障房市场的兴趣，从而逐渐刺激整个保障性住房市场的活力，又可以较低的投资风险及稳定的收益回馈投资者。对地方政府而言，此举可以避免大量保障性住房的直接投资，缓解财政压力，同时又有助于增加租赁型保障房供给，维护社会稳定。对房地产企业而言，不仅可以使本不会产生任何收益、需要上缴给国家的税赋获得投资风险较低的稳定收益，提高资金的利用效率，又有助于树立企业正面的社会形象，提高自身的社会影响力。二是可以借鉴荷兰模式，建立一个不以营利为目的、私立性质的非营利组织——住房协会，住房协会利用自有资金、政府贷款、资本市场贷款等资金承担公共租赁住房建设、运营与管理。政府以低于市场的价格把公共租赁住房的建设用地出售给住房协会，并对住房协会从事公共租赁住房建设、运营与管理所获得的盈利，采取税收减免政策。允许住房协会从事商品房开发，弥补公共租赁住房建设资金的不足。设立公共租赁住房建设担保基金，完善公共租赁住房融资担保机制，增强住房协会的融资能力。建立全国住房调研系统，定期调研并发布相关调研报告，对住房协会从事公共租赁住房供给的规模、住房类型等提供决策支持，避免投资决策失误。