上海城市更新对房地产市场的影响及政策建议

文/孟星 董沐炎

一、上海城市更新历程

上海城市更新历程可大致划分为四个阶段：1992-2000年间危棚简屋改造；2001-2005年间“十五”规划下新一轮城市更新；“十一五”期间成片二级以下旧里改造；2016年至今上海市提出的全新四大行动计划。

（一）城市更新起步阶段（1992年至2000年）

这一阶段的城市更新主要以“365”危棚简屋改造为主，其特征是拆改规模大、房地产价格稳中有升。“365”危棚简屋改造是上海进行大规模城市更新的开始，1992年上海市第六次党代会提出，“到本世纪末，完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务”。“365”危棚简屋主要是对包括危棚简屋在内的二级旧里和房屋进行改造，到2000年目标完成时，房屋改造面积共计超过1200万平方米。

图1 上海市1995年至2000年房屋征收面积

图1为上海市1995年至2000年间房屋征收面积，从图中可以看出每年的房屋征收面积均超过300万平方米，1997年征收面积达到峰值479.67万平方米，其后虽有下降，但仍然保持高位。

由于统计数据的缺失，本文仅统计了1999年至2016年上海市的商品房平均销售价格。1999年至2000年，在“365”危棚简屋改造期间，上海市商品房平均销售价格从3176元/平方米上升到3326元/平方米，上涨幅度为4.72%。

1997年亚洲金融危机爆发，从1996年下半年开始市场上的商品房空置与烂尾楼现象日趋严重。因此政府出台了包括蓝印户口在内的一系列政策等来鼓励商品住宅的消费，同时加大了旧区改造的力度来促进经济发展。这是该一时期房屋征收面积始终居于高位、商品住宅价格开始上涨的一个原因。

（二）城市更新快速发展（2001年至2005年）

这一阶段处于“十五”规划期间，其特征为房屋征收面积较大、房地产价格快速上升。在2000年初，上海市仍有迫切需要改造的房屋1700万平方米，上海市委七届七次全会提出加快城市更新的要求。在这一轮城市更新期间，上海市确定了城市更新的房屋拆迁补偿安置标准，为被征收房屋市场评估建立标准，以货币化安置为主要手段。共改造二级旧里以下房屋700余万平方米，受益居民约为28万户。

图2 上海市“十五”期间房屋征收户数及征收面积

图2为上海市“十五”期间（2001-2005）房屋征收的户数与征收面积折线图。从图中可以看出，相较“365”危棚简屋改造时期，这一轮城市更新的规模有所缩小，但征收面积仍然在每年200万平方米以上，在2005年达到峰值，为1222.53万平方米。

图3 上海市2001年至2005年平均住房销售价格增长率

图3为上海市2001年至2005年平均住房销售价格的增长率折线图。从图中可以看出，2001年至2003年增长率幅度不断变大，到2003年达到巅峰，为24.51%。随后增长率出现回落，2004年增长率为15.48%，2005年增长率为16.26%。对比图3，可以发现房屋征收面积与平均房价增长率的变动趋势基本一致，但房价的增长率相对于房屋征收变动在时间上有所滞后。

2000年至2004年是我国房地产业飞速发展的阶段，2003年，中央将房地产业确立为国民经济的支柱产业，这一年也是中国房地产市场上房价第一次快速飞涨的时期。这一时期中，从供给端来看，房地产开发投资额从2000年的566.17亿元上涨至2004年的1175.46亿元。从需求端来看，2004年存量房交易市场面积达到2726.70万平方米，是2000年成交量的3.5倍。

在房地产市场繁荣的同时，上海市的城市更新在政策方面也有了转变。2001年，上海市取消了1991年规定的以户口来确定补偿标准的规定，改为以被拆除住房建筑面积为标准进行补偿。补偿的方式主要有货币补偿、价值标准房屋调换和面积标准房屋调换三种，且将重点放在货币补偿这一方式上。

综上所述，从城市更新的角度来看，这一时期动拆迁规模较大，产生了较多的被动性需求。同时拆迁补偿方式转变，货币化安置的补偿方式抬高了产生被动性需求的居民的购买力，使得房地产市场需求量上升。从宏观角度来看，房地产业被确立为支柱产业后，国家的减税、降息等政策也刺激了行业的发展，从宏观层面整体推高了商品住宅价格。因此，这一时期上海市房价的高涨是城市更新与宏观经济政策相结合产生的结果。

（三）城市更新进一步深化（2006年至2010年）

这一阶段处于“十一五”规划期，其间上海市面临世博园区建设和轨道交通发展，因此其特点表现为拆改规模上升、商品房价格持续稳定上涨。在“十五”计划完成后，到2005年底，上海市中心城区还存在二级旧里以下房屋1000万平方米左右。“十一五”前期的终点是推进世博园区拆改建设，以及完成轨道交通等重要市政基础设施项目所需要的拆改项目。在此期间，上海市的城市更新由“毛地出让”模式向“土地储备”模式转变。

图4 上海市2005年至2010年房屋征收户数及征收面积

图4为上海市2005年至2010年房屋征收户数及征收面积折线图，其间被征收房屋户数为37万户，征收总面积共计6000万平方米，城市更新规模超过了“十五”期间的改造规模。这主要是因为上海世博园区的改造计划涉及面广、范围较大。同时，在“十一五”期间，上海市轨道交通开始进行累计13条线路的延长线建设，重大基础设施建设造成大量房屋征收。

图5 上海市2005年至2010年商品房平均售价及房价增长率

图5为上海市2005年至2010年商品房平均销售价格和平均房价增长率的折线图，从图中可以看出，商品房房价在持续稳定上涨，而增长率波动幅度较大。在此期间，上海市的房屋征收规模变动也与房价增长率波动幅度相似，都呈现出余弦波动的态势，但在时间上仍然有所滞后。

（四）城市更新模式转变（2011年至今）

这一阶段是上海市城市更新的转型阶段，基本放弃了“大拆大建”式的城市更新模式，开始着力于城市环境与基础设施的改建，其特点是拆改面积下降、商品住宅价格居于高位。2015年，上海市政府出台《上海市城市更新实施办法》，“城市更新”一词被正式使用，注重存量土地的集约利用和城市功能、都市活力的提升。这一阶段房屋征收户数与征收面积相较于此前三个阶段迅速回落，2011年至2016年，上海市共征收房屋户数15万户，征收房屋面积1000万平方米。

图6 上海市2011年至2016年房屋征收户数及征收面积

图6为上海市2011年至2016年房屋征收户数及征收面积折线图，从图中可以看出，房屋征收总面积迅速下降，直到2016年才有所回升。2016年，上海市提出了上海城市更新四大行动计划，包括共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划，主要针对居民的生活质量和居住环境来进行改造。

图7 上海市2011年至2016年征收户数及平均房价增长率

图7为上海市2011年至2016年房屋征收户数及商品房平均售价增长率。从图中可以看出，这一时期平均房价的增长率波动幅度较大，但基本趋势与房屋征收户数波动一致，在前期基本呈现同步波动，2014年至2016年的变动要滞后于房屋征收户数的变动。

二、城市更新对房地产市场的影响

（一）城市更新对房地产需求的影响

城市更新会推高被动性需求，同时也会通过提高购房者的效用来提升改善性需求。因此从总体上看，城市更新会使消费需求增加。

被动性需求是因为城市更新活动产生的房屋被征收户需要重新寻求住所而带来的住房需求。上海市现行的房屋征收补偿方案有两种，分别为实物安置和货币化安置，并逐步以货币化安置为主。在补偿方式上，上海市住建委和市房管局提出，要合理使用征收安置房源，制定合理的征收补偿费用，坚持以1∶1的比例配房。从需求角度来看，实物安置对居民消费需求影响较小。在政府为房屋被征收居民提供拆迁安置房后，获得房屋的居民再购买新房产的意愿降低。货币化安置则不提供拆迁安置房，获得拆迁补偿的居民购房意愿上升，从而带动被动需求的上升。

图8 上海市2002年至2016年征收居民住宅户数与商品房销售面积

图8为2002年至2016年上海市征收居民住宅户数与商品房销售面积的折线图。2005年至2016年，上海市征收居民住宅数与商品房销售面积基本呈现同步波动。另外，图中可以看出在2002年至2004年间，征收居民住宅数与商品房的销售面积波动趋势并不相同，部分原因是，在2002年至2004年间，上海市出现了大量的商品住宅市场投机现象。根据2002年至2004年上海市房地产调研报告，这三年内上海市大量推出了处于中低价位的商品住宅，市场上中低价房屋的供给量有所上升，这在一定程度上刺激了中低端价位的住房投机市场发展。因此在2003年，虽然被征收房屋户数处于低谷，但商品住宅的销售面积却依然居于高位。

改善性需求是指为改善目前的居住状况、居住面积、居住环境，或是为子女提供更好的教育条件等而产生的二次或二次以上的房屋购买需求。城市更新首先是在整个城市发展最早、最成熟的地区进行改造活动，能够带来环境的改善，除此之外还保有原有社区完善的基础设施，如学校、医疗卫生场所等。因此这些地区往往是居民选择购买改善性住房的理想场所。

图9 上海市2002年至2016年房屋征收面积与高档住宅销售面积

图9为上海市2002年至2016年房屋征收面积与高档住宅销售面积的折线图，其中高档住宅包括高档公寓及别墅。从图中可以看出，征收面积与高档住宅虽然波动幅度不同，但在总体的变化趋势上还是呈现出一定程度的相似性。两条曲线的拟合程度要低于刚性需求与征收户数的关系，有一部分原因是城市更新并不会直接影响改善性需求居民的需求量，而是通过改变其效用来对需求量产生影响。城市更新使区域的建设完善程度越高，在此区域内购房所产生的效用就越大，居民的改善性需求量也会随之上升。

当商品住宅被作为投资品时，就会相应产生投资需求。上海的城市更新主要着眼于旧城的规划重置与环境、基础设施的全面改造，征收住宅房屋后在原地块重建住宅商品房的规划很少。因此，在城市与各区域中心，投资需求会由于供给下降而下降，转而向城市外围扩张。

此外，城市更新时拆改的对象往往是城市中心城区中的老旧住宅，当老旧住宅被拆除后，除了产生原住居民的被动性需求外，还会导致原本租住房屋的人口产生新的租赁需求，租赁需求的上升会导致房屋租金上涨。而当老旧住宅被拆除后，寻求租赁房屋的人只能选择较新的房屋，租金水平也会上升。租金的上升又会最终导致商品住宅价格的上涨。

（二）城市更新对房地产供给的影响

不可忽视的是，房地产开发对城市土地资源的依赖性很高，因此远期来看，开发商所能够且愿意提供出售的商品住宅数量会受到土地供应量、土地价格等土地因素的影响。城市更新会对一个城市的土地供应量和土地价格造成冲击，使得房地产市场的供给端发生变化，从而对商品住宅的价格造成影响。

城市更新不仅会使原区域居民迁出，还会使得待开发土地数量增加。政府会对该地块进行重新规划，如果新产生的待开发地块中有用于住宅建设的建设用地，那么房地产市场的供应量就会有所上升。

图10 上海市2003年至2016年土地征收面积及住宅建设土地出让面积

图10是上海市2003年至2016年间居民住宅征收面积以及住宅建设土地出让面积的折线图。从图中可以看出，用于住宅建设的土地出让面积在逐步下降。这一方面是因为上海市本身可供开发的土地资源减少，另一方面是因为前期上海市“大拆大建”式的城市更新模式有所转变，城市中再开发的地块面积减少，导致总体上可利用土地资源减少。所以从趋势上看，住宅房屋征收面积与住宅建设土地出让面积还是保持了变动的一致性。

城市更新对土地价格的影响主要是通过以下两点来实现的：一是土地价值随时间变动的规律；二是城市更新时房屋征收成本与拆迁补偿造成的地价变动。新建的商品住宅在其使用时限内，随着物质性结构的不断老化和房屋的折旧等，其自身的价值一般会随着时间增长而下降。但土地则由于周边区域的聚集效应、区域优势和环境基础设施优势，其价值会随着时间的增长而上升。当某一区域由于城市更新导致老旧房屋被征收时，其土地价值往往处于高点，而其房屋价值处于低点。当该地块被重新规划为住宅建设用地时，新建的房屋价值会保持大于土地价值的趋势，反映在价格上就是商品住宅价格的上涨。在进行城市更新的过程中，区域地块上的房屋征收所支出的管理费用、工程费用都被计入房屋征收成本中。除此之外，还有一项最重要的成本就是动迁补偿费用。上海目前的补偿方式分为货币化安置和实物安置两种。对于货币化安置，上海市实施房屋评估“市场化”，使被征收房屋（旧房）评估价逐步与市场价接轨；对于实物安置，市属征收安置房（新房）供应价格逐步趋向市场化，逐步缩小与其周边同类市场商品房的价差。这两种安置方式都会提高房屋征收的成本，而这一成本会在将来政府出让土地时有所体现。政府会将此成本加入土地出让金中，使地价上升。从短期来看，地价的上涨会推高在该地块上建设的商品住宅的价格。从长期来看，地价的上涨会抑制开发商的开发需求，从而使得城市中开发住宅的数量减少，降低房地产市场的商品房供给，由此使得房价上涨。

商品住宅开发量的变化受到土地价格和土地供应量的影响，因此城市更新并不是直接影响商品住宅开发量，也不是直接对供给市场中的商品住宅量产生影响。这种影响是一种间接的影响，通过作用于土地市场后传导至商品住宅开放量，最终对房地产价格产生影响。在商品住宅开发量的衡量中，可以用住房新开工面积和住房竣工面积来进行测度，前者在短期内不会增加商品住宅的供给，是一种潜在的供给，后者则会使得房地产市场中的供给量上升。

图11 上海市1999年至2016年商品房平均售价与住宅竣工面积

图11为上海市1999年至2016年商品房平均销售价格与住宅竣工面积的折线图。从图中能看出住宅竣工面积在1999年至2004年呈现上升状态，至2004年达到巅峰。2005年之后，住宅竣工面积在波动中下降。总体上来看，上海市的商品房平均销售价格与住宅竣工面积呈现反向变动趋势。

三、对上海城市更新的政策建议

根据上海城市更新发展的阶段及特点，在分析城市更新对房地产市场影响的基础上，对上海市的城市更新规模、城市更新计划等方面提出具体的政策建议，以期对政府决策提供一定的参考。

（一）城市更新计划应结合城市房屋供需状况

如前所述，城市更新不仅影响房屋需求，也影响房屋供给，房屋的需求与供给情况又影响房地产价格，为了使商品房价格稳定，保证房地产市场的健康平稳发展，制定城市更新计划时必须要结合当前市场上房屋的供需状况，否则可能会导致房价的失衡。

（二）增加城市中档商品住宅的供给

城市更新引起需求增加，需求的增加会推高房价。房地产市场供给的增加虽然能够抑制房价，但是这样的抑制影响在短期内并不明显，在长期内才能体现出来。而房地产需求造成的影响是短期的，且在发挥作用的时期内，需求对房价的影响要强于供给对房价的影响。因此，政府要想通过明确供求状况来稳定房价，首要任务就是要满足居民对于住房的需求。高档公寓、别墅等商品住宅能满足的只是少数购房群体的需求，要切实满足居民的住房需求，就需要增加在大部分居民购买力范围之内的中档商品房供给。

（三）适当保留用于出租的老旧住宅

城市更新时拆除的大多是城市中心区域的老旧房屋，这些房屋通常由城市低收入群体居住或租住。当把这些住宅全部拆除后，会产生大量的被动性需求。同时，原本租住房屋的外来人口或低收入群体失去租住房屋，可能会引发群租现象和租金的上涨，租金上涨会带动商品住宅价格上涨。因此，在城市更新时，可以适当保留适合低收入群体租住的老旧房屋，平衡低收入人群和外来人口对于住房的需求。

（四）城市更新方式多元化

在目前上海城市更新中，虽然已经提出了城市更新的四大行动计划，主要针对的是居民生活质量和居住环境的改造，但其主要方式还是以区域地块上建筑的推倒重建为主。如果选择改造的地块始终是住宅用地的话，那么居民的住房需求依旧会持续上涨，就会造成房价的上涨。此时再增加房屋建设，在短期内无法缓解价格上涨状况。因此，在选择城市更新的地块时，除了针对老旧的居住区域外，还可以对旧的工业用地、商业用地等进行改造。对于必须要进行改造的居住区，可以不使用拆除重建的方式，可以考虑改善居住楼的设施、整治周边环境、完善基础设施等方式，或是根据改造区域本身的特色加以发挥，改善旧区环境，以达到城市更新的目的。

（五）城市更新过程中加强区域内基础设施建设

城市更新中要注重居民区周边配套公共基础设施建设、市政建设与道路交通状况的改造，这样能够促进城市空间结构的合理化，完善城市各个区域的功能，以使上海市各个区域的发展保持平衡，而不会产生“厚此薄彼”的现象。当注重每一个区域的均衡发展后，城市各个区域的人口结构也会发生一定的变化，原本倾向于在城市发达地区购买住房的消费者可能会将消费需求转向其他地区。开发商的开发意愿也有可能随着城市更新区域的变化而转移，这样区域的房屋需求与房屋供给就会达到一个平衡，从而使得房地产价格保持在合理的区间内，促进房地产市场的良性发展，为城市更新注入新的动力。