上海市住房发展40年回顾

文/庞元

住房问题既是民生问题，也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。上海历届市委、市政府始终高度关注群众的住房问题。改革开放以来，经过不懈努力，上海的住房发展取得了巨大成就，市民居住条件得到了显著改善。

一、不忘初心，持续改善民生

改革开放，为上海住房发展注入了强大的动力。40年砥砺奋进，40年春风化雨，上海人民用双手谱写了住房发展的壮丽诗篇。

回顾历史，住房一直是上海的“老大难”问题。1949年，全市450万人口，住房面积仅有2359.4万平方米，其中旧里、棚户、简屋占66.4%，人均居住面积约3.9平方米。当时，党和政府立即对上海市民特别是工人的居住问题给予了高度关注。1950年至1979年，上海共新建住房2009万平方米，是1843年上海开埠以来所建住宅总量的0.85倍，人均居住面积提高到了4.3平方米。广大市民的居住问题有所缓解，但缓解程度与市民的居住需求还有不少差距。

改革开放40年，上海住房发展迎来了“黄金期”。40年来，上海共新建住房6亿多平方米，特别是跨入新世纪以来，每年新建住房达2000万平方米以上。居住房屋面积总量从1978年的0.44亿平方米增加至2016年的6.5亿平方米，增加了近14倍。同期，上海常住人口总量从1104万人增加至2419.7万人，增加了1.2倍。由于住房总量增速远远高于常住人口增速，在快速城镇化时期，上海居民的居住水平得到显著提升。至2017年底，城镇居民人均住房居住面积达到18.7平方米，基本实现了人均一间房。当然也有发展不平衡的问题，网络上有时称之为“被平均”。

在大力发展新建住房的同时，上海持续推进旧区改造和旧住房综合改造，不断改进既有住房的居住品质。1988年上海住房成套率仅为32%，2000年为74%，2016年提高至97%。旧里和简屋面积占居住房屋的比例由1978年的54.43%降至2016年的1.64%。

二、久久为功，培育和发展住房市场

在住房福利分配制度下，政府财政负担很重，虽然有关部门为缓解本市居民居住困难做了大量工作，但住房问题依然较为突出。1985年上海市区住房普查的资料显示，当时人均居住面积在2平方米以下的特困户有15221户，4平方米以下有21.6万户。因此，发展住房建设、进行住房分配制度改革迫在眉睫。伴随着我国从计划经济向市场经济体制的转轨，上海的住房制度改革也拉开了序幕。

1979-1990年是上海住房分配制度改革的探索起步阶段，这个阶段主要是对商品住房有偿供应的探索。当时人们普遍认为住房分配是一种社会福利，十一届三中全会以后，上海理论界开始对住房的商品属性进行探索。1979年，上海建设了一批侨汇房并进行出售试点，迈开了住房商品化供应的步伐，也是对住房统一分配制度的突破。由于政府统建统配的住房分配制度受制于财政资金，1980年本市开始逐步探索企事业单位自筹资金、自建住房，将其中一部分以优惠价出售给职工。随着企事业单位成为住房供应主体，住房分配模式也逐步走向“有偿”，通过探索“鸳鸯楼”、联建公助、住宅合作社等有偿供应方式，进一步提高了住房分配效率，增加了住房供应。

1991年，上海市确立了“建立公积金、提租发补贴、买房配债券、买房给优惠、建立房委会”的“五位一体”房改方案，开始全面推行住房制度改革。其中，首创住房公积金制度不仅扩大了住房建设资金来源，促进了住房建设，而且通过公积金缴存，提高了职工购房支付能力，扩大了住房市场需求。买房给优惠则鼓励家庭购买住房，有利于推动住房商品化步伐。提租发补贴有利于抑制不合理的住房需求，鼓励家庭购买住房，此后上海又几次调整了公有住房租金。配房买债券有利于开拓住房建设资金来源，加快住房建设。为了促进新体制与旧体制的衔接，上海市进行了公有住房出售试点，1994年全面推开。1996年，上海房地产市场出现需求不足、新建商品住房空置等现象，为了增强居民住房购买力，扩大商品住房的需求面，市政府颁布《搞活房地产二、三级市场若干规定》，进行已购公房上市试点，1998年底在全市范围推广。

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。12月，上海市出台相关文件，明确停止住房实物分配，实行住房分配货币化，住房制度改革进一步深化。这一改革扭转了广大市民的住房消费观念，有利于扩大住房市场需求，促进房地产市场发展。

住房分配制度改革期间，土地使用制度改革也在逐步推进。1988年本市首次通过公开招标出让土地。2001年7月，本市决定对经营性土地普遍实行土地使用权招标拍卖。土地使用权出让方式由协议批租转向招标拍卖为主，提高了土地的市场化程度和使用效率。

住房分配制度改革以后，上海逐步建立了房地产市场。2003年起，上海市房地产市场出现了过热的趋势，在坚持市场化改革方向的同时，政府根据市场发展情况采取市场调控手段，明确“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，通过采取期房限转措施、停止住房转按揭、查处捂盘惜售行为等方式，加强房地产市场监管，规范房地产市场交易行为，进一步优化市场环境。针对房价过快上涨的现象，本市出台限购、限贷、限售等多项调控政策，抑制投资投机需求，鼓励合理的自住需求。2017年以来，本市加快培育和发展住房租赁市场，建立租购并举的住房制度，满足不同群体的住房租赁需求。

三、念兹在兹，建立和完善住房保障体系

全面停止住房实物分配后，上海积极探索缓解居民住房困难的新途径，聚焦最基本住房需求，从2000年起对本市城镇户籍的低收入住房困难家庭实施廉租住房制度。进入新世纪以来，随着房价上涨和人口流入，对住房保障提出新的要求。针对这些情况，市委、市政府实施了一系列住房保障制度创新，经过十多年探索，形成了廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房、征收安置房“四位一体”的住房保障体系。

发挥廉租住房“托底保障”作用，确保城镇户籍低收入住房困难家庭“应保尽保”。2000年上海开始推行廉租住房制度，在准入上实行住房和经济“双困”标准，在保障方式上实行“以租金补贴为主、实物配租为辅”的保障机制，并根据实际情况，适时调整收入、财产准入标准，调整廉租住房租金补贴标准。

聚焦“夹心层”，实施共有产权保障住房制度。随着住房价格上涨，部分“夹心层”群体既达不到廉租住房准入标准，又买不起商品住房。为缓解这部分中低收入群体的住房困难，本市推行共有产权保障住房制度。“共有产权”机制是上海共有产权保障住房的特色所在，政府和购房人根据出资额确定产权比例，房价与产权比例一同打折。这一制度安排可以使购房人获得房屋增值收益，为今后改善住房条件积累资金，政府则可以减少直接投资压力，将投入转化为产权份额，有利于避免国有资产的流失。此外，“共有产权”模式还有利于压缩获利空间，减少套利行为。在准入标准上，实行“双困”标准，其中经济标准已根据市场情况连续4次放宽。在申请审核上，上海建立了以信息化手段为依托的居民住房状况和经济状况核对新机制。通过准入条件、审核机制、轮候供房方面的设置，确保供应分配公平公正。目前，上海共有产权保障住房历年累计签约家庭达9.2万户，2016年累计受理约3.9万户。

缓解来沪常住人口居住困难，发展公共租赁住房。为缓解来沪常住人口住房困难，上海积极发展公共租赁住房，在准入要求上不限本市户籍，不设收入线，租赁价格按略低于市场租金水平确定，实行有限期租赁，同时鼓励用人单位采取租赁补贴、集体租赁公租房等方式加以助力。公共租赁住房制度有效缓解了外来常住人口的阶段性居住困难，成为健全本市住房保障体系的重要一环。

改善旧城区居民住房条件，提供征收安置房。上海市自2002年启动建设动迁安置房，由政府提供优惠政策，定向供应给旧区改造和市政重大工程项目的动迁居民。随着上海启动大型居住社区建设，旧区改造动迁安置房也进入了依托大型居住社区发展的新阶段。

改革开放40年来，经过不断探索，上海已基本明确“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度框架。坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，兼顾住房供应的效率与住房分配的公平，构建住房市场体系和保障体系“两大体系”，深化“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主”的房地产市场体系和廉租住房、共有产权保障住房(经济适用住房)、公共租赁住房(含单位租赁房)及征收安置住房“四位一体”的住房保障体系。同时，通过租赁市场的培育和发展，建立并完善租购并举的住房制度。

站在中国特色社会主义新时代的起点上，上海的住房发展还面临许多新挑战，还存在发展不平衡不充分等问题，市委、市政府已经明确，当前和今后一段时期住房工作主要对象是两类人群：一是上海户籍人口中的住房困难群众；二是对上海发展作出贡献的非户籍常住人口，尤其是各类人才特别是青年人才。上海土地资源十分稀缺，又是人口净流入的超大城市，要从方法路径上解决好两类人群的住房问题。在土地的增量市场，住房用地供应的占比还需进一步提高，同时盘活存量土地。在住房用地中，出租房、共有产权保障房、租赁住房、中小户型普通商品房的比例还要大幅提高。在“四位一体”住房保障体系中，面对动迁安置房占比过多、入住率不高的问题，要及时调整结构。需要加快建立房地产市场平稳健康发展的长效机制，让我们的户籍居民和来沪常住人口，共享住房制度改革的成果。