从一份安全生产大检查自查自改承诺书说起

文丨陈永远

2018年5月18日,笔者在B公司进行安全生产督促检查发现一份B公司盖好公章和法定代表人签名的安全生产大检查自查自改承诺书（以下简称安全承诺书），经B公司负责人介绍，此份安全承诺书是准备送到A市质监局，具体承诺内容如下:

安全生产大检查工作方案已经收到。按照安全生产大检查工作要求，本企业（单位）已按照相关法律法规、规程规范和技术标准，组织开展并完成安全生产大检查自查自改工作。自查自改期间，本企业（单位）检查12项目，发现安全问题和隐患2项，整改2项，整改率100%；其中重大隐患1项，整改1项，整改率100%，并按照要求建立相关台账。若有不实之处，自愿承担相关责任并按上限接受处罚。

这份承诺书，是B公司坚持安全自查、隐患自除、责任自负，落实企业安全生产主体责任的具体体现。但笔者仔细看一下，发现其中还存在承诺内容是否符合《行政处罚法》有关条款规定问题。

安全承诺书是企业应监管部门所提要求做出完全同意的书面表示，签订安全承诺书在法律上属于合同的一种。签订了安全承诺书，就意味着其已经知悉相应的安全责任和义务，不遵守就视为违约，要负相应的法律责任。同时签订安全承诺书必须同时满足以下三个前提才是合法有效的：一是当事人真实意愿的反映。二是没有违反相关法律法规规定。三是没有侵犯他人利益。从B公司盖的公章和法定代表人签名情况来看，此份安全承诺书是当事人真实意愿的反映，但承诺内容“若有不实之处，自愿承担相关责任并按上限接受处罚”却违反《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”和第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”规定。

《行政处罚法》第三条规定了处罚法定原则，也就是说行政相对人首先要具有违反行政管理秩序的行为，但行政相对人的违反行政管理秩序的行为并非全部都应给予行政处罚，应区分不同情况根据法律的规定给予不同的处理。如果有的违反行政管理秩序的行为十分严重，构成犯罪的，就应根据刑法的规定处罚，而不适用行政处罚；有些极轻微违反了行政管理秩序的行为构不成《行政处罚法》规定的应予处罚的标准的，则不应给予行政处罚。还有行政机关实施行政处罚不是任意性的，而是有法律限定的，只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚。所以如果B公司的承诺不符合事实，要看其行为是否构成违法，违法行为是否依法要给予行政处罚，违法行为是否是属于质监部门管辖范围，不能仅凭一纸承诺书就要对B公司进行处罚不符合处罚法定原则。

《行政处罚法》第四条规定了罚要当罚，防止滥罚原则。就是说行政机关依法对行政相对人的行政违法行为实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则，综合考虑处罚相对人的主观过错程序、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。行政机关如果未考虑上述应当考虑的因素，违背过罚相当原则，导致行政处罚结果显失公正的，人民法院有权依法判决变更。如果仅凭B公司在安全生产大检查期间承诺不实就要给予上限处罚，也就是从重处罚，没有综合考虑其他B公司因素，对行政相对人是不公正的。《行政处罚法》只规定行政处罚应当依法从轻或者减轻情形，并没有从重处罚明文规定，实践中，行政机关一般根据上级部门或者本机关制订行政处罚裁量适用办法来规定从重处罚标准，如：多次违法的，在共同违法中起主要作用的、被责令改正后拒绝改正的、违法行为社会危害大的、被处罚后2年内再次发生违反法律法规规章的违法行为的等情节。因此，若行政机关以B公司在开展安全生产大检查这一特殊期间承诺不实就要实施上限处罚，没有综合考量其他影响情节，这是不全面的，容易引起行政相对人提起行政复议和诉讼。

安全生产监督管理职责的本质就是依法行政,即依据国家安全生产的法律、法规及规章制度对安全生产实施监督管理和监察的行政行为。因此，质监部门要求企业签订安全承诺书是履行自己安全生产监督管理的法定职责，必须依法行政，不能为了方便部门自己，简单依据违反事先签订安全承诺书来对企业进行上限处罚，让企业履行这种不合法承诺。