无非一念护苍生——市场监管部门全力看好“物”的市场秩序

文丨本刊记者 施京京

当前，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展不再依靠传统粗放的增长模式、发展路径，而重在发挥市场的力量，发挥市场竞争机制的作用,走质量效益型发展道路。

实行统一的市场监管，是建立统一开放、竞争有序的现代市场体系的关键环节。改革后的市场监管系统，基本职责是规范和维护市场秩序。在市场经济活动中，既有作为市场主体、从事经济活动的个人与组织（法人），也有通过市场来配置的生产要素及其形成的产品。规范有序的市场活动，就是要使这些“人”和“物”规范有序地参与市场竞争，实现优胜劣汰。统一的市场监管体系，保障了对“人”和“物”统一监管，在当前条件下，无疑会大大提高行政和执法效率，可谓是历史性的进步。同时也不可否认，规范“人”的市场秩序与规范“物”的市场秩序是有很大区别的，可以说是方法迥异的两套体系，我们国家的物质生产能力越强，我们对“物”的监管水平就应当越高。越是发展市场经济，越是需要加强市场监管，构建完善的市场监管机构和监管体制。规范和维护市场经济秩序，不仅要看好“人”，也亟需看好另一半——“物”。

不容忽视的“物”的秩序

今年，党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，着眼于转变政府职能进行机构改革，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。在这次大规模的改革中，国家市场监督管理总局的组建引起了社会各界的广泛关注，也开启了市场监管的新篇章。

改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放、竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。这次机构改革将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建了国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构，其主要职责包括：负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

市场监管是发展市场经济进程中政府的重要职能，加强和改善市场监管是政府机构职能调整优化的重要方向。改革市场监管体制，加强市场综合监管，推进市场监管综合执法，必将对我国市场监管格局的重塑和市场体系的构建带来深远的影响。“有效的市场监管是市场经济不可或缺的力量和机制，是我国经济体制改革和政府职能转变中更好发挥政府作用的重要方面。此次改革实现了建立统一、权威、高效监管机构体制的目标。”首都经贸大学城市经济与公共管理学院院长张国山表示，综合性监管的一个重要原理是针对市场秩序的紧要因素进行管理，对于市场主体、市场客体、市场行为等各个要素，采取相适应的管理制度与措施，实施科学有力地管理。

据张国山介绍，在市场活动中，既有在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体，即市场主体，也有作为交换对象的各种有形和无形的商品，如工业消费品、生产资料、信息技术等，即市场客体。市场客体是市场当事人发生经济关系的媒介，是商品交换关系的物质载体，没有这种载体，交换双方的利益就无法体现，从而也就不存在市场关系。正因如此，规范和维护市场秩序细分起来，可分为规范和维护市场主体的秩序，以及规范和维护市场物体的秩序。“从本质上，市场反映了隐藏在商品和货币背后的人与人的关系，以及物与物的交换关系”，张国山说。

对涉及公共利益的产品进行质量监管，使其达到或超过保障安全的基本技术标准，是维护市场经济秩序的重要内容。通过对涉及公共利益的产品进行质量安全监管，是政府中市场监管部门的职责。在谈及新时期市场监管定位和方向时，市场监管总局相关负责人表示，除了着力优化营商环境，强化竞争政策等，还要着力防范市场风险，当好安全底线的守护者。“营造良好的市场环境，防范市场安全风险是底线。没有安全，市场活力和秩序就没有保障，经济社会发展就难以健康运行。维护食品药品安全、特种设备安全、工业产品质量安全，关系广大人民群众身体健康和生命安全，关系社会公共利益和公共安全，是市场监管部门的首要职责。”这一阐述，将市场监管中对于工业产品、食品、特种设备等“物”的秩序的规范和维护，放在了尤为突出的位置。

为规范“物”的秩序，我国从法律上赋予市场客体一定的性质和特征，规定其进入市场的范围、条件和要求等，《产品质量法》、《食品安全法》、《特种设备安全法》等法律法规对于维护市场秩序、提高市场效率起到了重要作用。在市场进出规则中，对于“物”的要求重点包括质量符合要求、不能有害于人民身心健康等，例如《产品质量法》第二章中规定：产品质量应当检验合格，不得以不合格产品冒充合格产品。可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。

“对质量安全的监管，是政府履行质量职能的底线。”武汉大学质量发展战略研究院院长程虹指出，正因为产品、商品等市场活动中的“物”有安全性问题，而这是涉及所有消费者的公共利益，因此，政府最重要的质量职能就是对质量安全的监管。“质量当然有质量管理、标准和计量等许多方面，在这些方面只要涉及安全就应该是政府的职责。质量安全是一个永恒的问题，因而监管部门在这一问题上，可以说只有起点没有终点，是一个永远需要去认真履行的、永远在路上的基本职能。”

核心内容是“三大安全”

随着我国市场经济体制的发育和成熟，政府部门的职能转变随之进行。政府守好质量安全底线，已成为政府部门规范市场经济秩序的基本内容。政府部门对“物”的秩序的维护，首先要保障这些紧密牵系着人身安全和公共利益的产品是安全的，群众要买得放心，用得安心。如果质量安全底线都看不住，市场秩序维护就无从谈起。对于工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全等“三大安全”的监管，已被新组建的市场监管部门定义为规范和维护“物”的秩序的核心内容，也与注册审批、反垄断等对市场主体秩序的规范和维护形成了显著的区别。

由于产品生命周期中存在的不确定性，导致了发生损害的可能性及可能造成的危害，形成了不同程度的质量安全风险。据广州市质量监督检测研究院王毅介绍，当工业产品质量安全风险达到严重程度时，不仅对产品性能有严重影响，更会危及人身安全，对消费者、企业和社会安全性、声誉等都将产生影响。因此，当前亟需以产品质量中影响人体健康和人身财产安全等因素为内容，形成产品质量安全监管新机制，通过风险监测、监督抽查、缺陷产品召回等手段，避免质量安全风险给人身安全和企业、社会带来的危害，切实保障产品质量安全。

在实践中，工业产品质量安全监管正在扎实推进。市场监管总局相关负责人告诉记者，今年以来，我国监管部门对儿童用品、新兴消费品、食品相关产品实施风险监测；改革监督抽查制度，推行“抽检分离”，共监督抽查5万多批次产品，处理不合格产品3532批次；组织开展了“质检利剑”行动，上半年共查处质量违法案件2.1万起，同比增长9.6%；加强缺陷产品召回监管，召回缺陷消费品2991.9万件，同比增长9倍多；监测采集产品伤害信息6万余条，正在推进建立产品安全事故强制报告和调查制度。

食品作为特殊的消费品，由于食用，其风险对人身伤害更为直接，所以需要最严格的秩序，是政府看守物质生产秩序的首要任务。在近日启动的2018年全国食品安全宣传周活动中，国务委员王勇指出，食品安全是最基本的民生，是人民群众美好生活最基本的需要，是全社会的共同期盼，要把食品安全、人民健康摆到更加突出的位置，提升监管能力和水平，层层压实各方责任，严格把好食品安全各道关口。坚持问题导向，深入开展专项整治，严厉打击危害食品安全的违法犯罪行为。创新监管方式，完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，让守法者行走天下、失信者寸步难行。

据了解，今年我国监管部门对食品安全的检查监督不断加强，对婴幼儿配方乳粉生产企业开展了食品生产规范体系检查，并坚持问题导向，对食品生产企业开展了飞行检查。与此同时，食品抽检监测力度加大，围绕重点食品、重点指标和重点场所，完成监督抽检9.6万批次。监管部门严格不合格食品核查处置，下架封存、召回不合格食品250吨。

电梯锅炉等特种设备作为公共使用产品，其风险直接影响公共安全和公共利益，政府加强管理责无旁贷。市场监管总局相关负责人指出，特种设备安全与人民群众生命财产直接相关，在监管中要聚焦风险隐患，创新监管方式，深入排查整治，把排查风险、治理隐患作为重中之重。“要落实企业主体责任，督促企业依据相关法律法规和安全技术规范要求，实施全方位全过程的安全隐患自查自纠；要落实属地管理责任，守住安全生产底线；要加强日常监督管理，推进安全风险隐患联查、联防、联控。”

今年以来，我国特种设备安全监管不断加强。据介绍，监管部门以电梯、锅炉、客运索道、大型游乐设施和危险化学品相关特种设备为重点，组织开展了隐患排查治理，发出安全监察指令书5.8万份，立案处罚7817起违法行为，责令停产停业734家，封停设备1.35万台，并开展了电梯检验检测改革试点。

“市场监管部门的首要职责就是保障安全，要坚守质量安全底线，坚持严字当头，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。”市场监管总局相关负责人强调，下一步，我国监管部门要加强产品质量安全监管，对高风险重点工业品，强化安全风险排查整治。对涉及人体健康和人身财产安全的产品，强化监督抽查、证后监管、召回等措施。对人民群众生活密切相关的日用消费品，强化产品质量全流程监管。要推动实施食品安全战略，重点加强对婴幼儿食品安全、校园食品安全、网络餐饮服务食品安全监管。强化对重点食品的监督抽检，对重点问题的风险监测，及时向社会公布监督抽检和不合格食品处置结果。组织开展食品安全督查考核，督促地方政府落实属地管理责任。要加强特种设备安全监管，加大对生产单位证后监督检查力度，开展型式试验一致性核查。建立电梯、移动式压力容器、气瓶特种设备质量追溯体系。落实安全主体责任，及时督促特种设备使用单位加强设备检查和维护。全面推进特种设备安全监管改革，建立维保、检验和事故等信息公示机制。

维护“物”的治理秩序

在国务院印发的《“十三五”市场监管规划》明确提出，对市场秩序、市场环境进行综合监管，形成综合监管与行业领域专业监管、社会协同监管分工协作、优势互补、相互促进的市场监管格局。规划指出，政府要从发展的主体转为推动发展的主体，加强市场监管，营造公平竞争的市场环境；大力推动市场综合监管，依法充分发挥综合监管和行业监管作用，努力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治新机制。其中，“强化生产经营者的主体责任，企业要履行好质量管理、营销宣传、售后服务、安全生产等方面的义务，引导企业成为行业秩序、市场环境的监督者和维护者，培育有社会责任的市场主体。加强行业组织行业自治功能，鼓励参与制定行业标准和行业自律规范，建立行业诚信体系。充分利用认证认可检验检测等第三方技术手段，为市场监管执法提供技术支撑。加强社会公众、中介机构、新闻媒体等对市场秩序的监督，发挥消费者对生产经营活动的直接监督作用，健全激励和保护消费者制度，构筑全方位市场监管新格局。”

要更好地维护“物”的治理秩序，需要的正是这种分工协作、优势互补、相互促进的全新市场监管格局。“传统的政府职能已不适应经济发展的需要，束缚了经济发展的活力。政府职能转变的一个重要方向，就是要从过去直接干预经济、配置资源，转向加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来。”市场监管总局相关负责人表示，政府部门要以市场监管机构改革为契机，整合监管资源，更新监管理念，创新监管方式，提高监管效能，加强从生产到流通到消费的全过程监管，着力为经济发展营造良好的市场环境。

“市场监管是市场经济条件下政府职能的重要内容，当前政府在市场监管体系中发挥作用的领域和方式发生着变化，直接行政监管将明显减少，运用经济、法律等相关手段进行的监管将增加，政府要通过政策、法律、信息、环境及必要的行政手段发挥主导作用”，北京工商大学经济学院副教授李书友说。他同时认为，非政府主体在市场监管中的作用明显，政府管理市场的职能与形式的转变，客观上也要求行业、企业、舆论和公众等市场主体在对于“物”的监管中发挥作用，特别是要发挥行业协会、商会等中介组织的自律作用，要注意发挥社会团体、消费者、社区、新闻媒体等不同组织公众的影响和作用，建立和形成多主体的分层监管体系。“由于市场结构及交易越来越复杂，面向的领域越来越宽，监管难度越来越大，‘物’的安全问题也愈加突出。”李书友表示，以政府为主导的多主体分层监管体系的建立与形成，不仅可以增强对于“物”的监管效能，还可以分散和降低监管的风险，特别是能够保证政府对涉及公共利益、人身安全、环保等重要领域的有效监管。

首都经贸大学城市经济与公共管理学院院长张国山进一步指出，要建立由政府、行业、市场中介组织、企业和消费者共同组成的监督体系。政府职能部门通过行政和法律手段对“物”的秩序进行规范和维护，具有权威性、强制性、直接性和时效性。作为政府与企业的桥梁，行业协会可以在政府部门的指导下进行行业监督，根据本行业特点有针对性地开展工作；依据国家政策制定本行业的发展规划、产品规格、技术标准等；宣传新产品和国内外先进科学技术，向政府部门提出建议；对本行业出现的质量违法行为，配合职能部门的执法监管工作。

企业的自我监督在规范和维护“物”的秩序中起着不可忽视的作用。随着市场竞争激烈性的提高，以及政府对市场监管的加强与改善，企业通过落实质量安全主体责任，严格执行强制性标准，实施先进的质量管理方法等，实现对自身行为的约束、对不规范行为的防御与抵制，确保“物”的质量安全。在这一过程中，企业还会主动了解用户的需要和对产品的意见，采取各种能赢得消费者信赖的有效竞争手段，促使行业的整体提升。武汉大学质量发展战略研究院院长程虹建议，充分利用“国家企业信用信息公示系统”，在系统中增加企业关于质量的自我声明内容，包括每年本企业标准使用的状况、接受监管部门“双随机一公开”的质量安全检查情况、接受各类高水平质量认证的状况和质量安全问题被行政处罚的状况等内容。通过企业年度动态性的质量信用声明，形成对企业强有力的质量激励约束机制、社会公开监督的选择机制，以及政府有约束力的质量监管机制。

由于消费者是“物”的质量优劣和市场秩序好坏的受益者或受害者，因此具有强烈的自我保护意识和自我保护能力。张国山指出，消费者数量众多、范围广泛，是强有力的监督群和监督网络。政府职能机构、市场中介组织应支持保护消费者监督违法行为的积极性，使消费者监督与其他市场监督环节形成良性机制。“消费者是拉动质量的第一动力，也是对企业质量的最好约束者，将巨大的消费者作用发挥出来，是市场监管总局借助社会力量、盘活社会资源参与质量共治的最好方法。”程虹建议，大力支持各级消费者协会普遍引进和实施比较试验制度，对产品进行比较性的测试，用消费者需求的力量来拉动企业产品质量的提高。

改革市场监管体制，是优化政府机构职能、发挥市场的力量、服务人民对美好生活向往的迫切需要，也是推进监管改革创新、提升监管效能的迫切需要。伴随着市场的蓬勃发展，质量安全的重要性被放置在前所未有的高度。在全面加强市场监管的新形势下，对于“物”的秩序监管正在加大力度、扬帆前行。