国外工程师制度模式与我国工程师制度改革

□ 黄 梅

工业化革命的历史表明，工程师队伍在世界各国工业化过程中发挥着核心作用，影响着工业化的进程和竞争力。中国经济创新的基因来自中国的工程师以及技术创新[1]。工程师制度作为我国人事管理制度的重要组成部分，总体上与我国工业发展和社会需求相适应，在推进技术创新和提升综合国力等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的快速发展，工程师成长发展的环境发生了重大转变，现行工程师制度也产生了诸多与经济社会发展不相适应的地方。据统计，2015年，我国科技人力资源总量达到7915万人，较2014年增长5.4%，其中大学本科及以上学历的科技人力资源总量为3421 万人，较2014年增长7.6%，相当于美国的科学家工程师数量[2]；我国工程师数量占全世界的四分之一，每年培养的工程师相当于美国、欧洲、日本和印度的总和[3]，工程师队伍规模在不断扩大。但从实践来看，我国工程师队伍在能力素质、创新精神、成果转化等方面存在一定的滞后性。调查显示，政府主导的管理模式、评价标准缺乏国际可比性、等效性。学会、协会发展不成熟等问题制约了工程师评价的社会化、国际化。当前，我国工程师制度改革已经进入关键时期。2005年4月，国务院成立了由人事部牵头，教育部、科技部等18家成员单位参加的“全国工程师制度改革协调小组”，开始全面推进工程师制度整体改革。2016年6月，我国正式加入《华盛顿协议》，这为推动我国工程师职业化与国际化奠定了基础。

经过多年的发展，世界主要国家（地区）已经形成了较为完善的工程师制度，对政府和社会组织在工程师培养和资格认证的作用发挥等方面积累了宝贵经验。研究借鉴发达国家工程师制度的做法经验，可为我国工程师制度改革中政府职能转变提供重要借鉴。调查表明，82.9%的工程科技人才认为“应学习借鉴国外经验深化我国工程师制度改革”[4]。

一、我国现行工程师制度存在的主要不足

工程师制度作为规范工程科技人才评价与管理，以及合理配置工程科技人力资源的主要手段和重要措施，主要由工程师认证管理、工程教育认证管理、两个认证的实施和监督、登记和注册管理、国际互认实施等环节构成。从历史演变的过程看，我国工程师制度经历了技术职务任命制、技术职称评定制、专业技术职务聘任制、职业资格制度和专业技术职务聘任制并存等四个阶段。中华人民共和国成立以来，我国工程师制度历经变革，特别是1986年以来实行的“专业技术职务聘任制”以及1994年开始逐步推行的“专业技术职业资格证书制度”，基本上形成了政府部门主导下的工程师资格认证管理模式，总体上与我国各个阶段的工业发展和社会需求相适应，对促进工程师的职业发展和作用发挥起到了积极的作用。但同时也应看到，与一些发达国家或地区相比，我国工程师制度依然存在着诸如工程师资格认证制度体系不健全、国际互认机制和渠道不畅通、协会学会作用没有有效发挥以及评价标准与国际行业标准脱节等突出问题，成为我国工程技术创新的较大阻碍。

（一）工程师资格认证制度体系不健全

自1994年以来，我国工程师制度经历了从作为国有企事业单位内部人事管理制度向面向全社会工程技术人员社会化评价的转变过程。一些工程技术人员的职称评价从原有职称序列中剥离出来，实行职业资格制度。在认证范围上，工程师认证还不能完全覆盖新增专业技术领域，对于非公有制单位专业技术人员还不能提供及时有效的服务。华为、中兴等知名企业都制定了本企业的岗位资格评价办法，仅限于企业内部推行。在认证后续制度的支持上，尚缺乏专门的登记注册部门，工程师的继续教育和职业道德监督也长期缺乏相应的责任主体。调查显示，60.3% 的工程技术人员认为要“扩大评价对象的范围，为社会各类工程技术人才评价提供服务”[4]。

（二）国际互认机制和渠道不畅通

随着我国“走出去”战略的实施，工程师国际互认的需求更为紧迫。目前，由政府主导的工程师评价制度无疑成为工程师资格互认的最大屏障，亟须用新的模式替代。调查显示，45.1% 的工程技术人员认为“现行工程师评价含金量不高，缺乏等效性和国际可比性”。目前仅有结构工程师、建筑师等少数职业开展了国际互认。工程技术人员呼吁，我国应抓紧启动《工程师流动论坛协议》等工程师国际互认工作。这既是我国工程师国际化的需要，也是我国企业和专业服务机构“走出去”的需要。

（三）协会学会作用没有有效发挥

从目前的制度体系看，由人力资源和社会保障部牵头的各类注册工程师统一考试已经取得了相应的社会认可度，主要操作主体仍局限于国家相关职能部门（人社部门、交通管理部门等），对行业协会、专业学会等社会领域开放程度较低。调查显示，31.3%的工程技术人员认为，解决工程师资格评审难应“发挥行业协会学会联系会员、服务会员的优势”。目前，由全国性学会组织实施的资格评价很少，并且都没有纳入国家职业资格框架，社会公信力有待提高，这在一定程度上与国际通行的社会化认证标准相悖，在获得国际工程师联盟承认方面存在困难。

（四）评价标准与国际行业标准脱节

总体上看，我国工程师制度在考试评审过程中更加偏重人社部门所认可的研究论文、研究项目、获奖记录等理论研究内容，往往难以体现工程师自身的实务工作业绩，特别是缺乏国际通行的市场认可、行业标准等内容。调查显示，55.9%的工程技术人员认为现行工程师评价制度存在最主要的问题是“评价偏重论文、学历的问题没有解决”；43.4%的工程技术人员认为“现行评价制度存在论资排辈、能上不能下的现象”；工程技术人员还反映，在现行工程师资格评价中，对技术成果转移转化的因素也重视不够。造成上述问题的原因是多方面、多层次的。在功能定位上，现行的工程师制度过多承担了应由人事管理制度发挥作用的职能，技术资格与技术职务、工资、待遇挂钩过于紧密；在框架体系上，工程师从教育、资格评定、继续教育的职业发展体系没有完整形成；在工程师职业发展上，还没能建立与国际互认接轨的有效机制；在综合管理上，职业资格制度发展不规范，存在过多过滥现象，甚至存在不正之风和寻租行为。

二、世界主要国家（地区）工程师制度的经验

工程师制度作为当前国际上对工程技术人员进行管理的专业职业资格管理制度，对推进工程技术人员管理走上规范化、市场化、法制化、国际化发挥了重要作用。

（一）国际工程师制度的典型模式

1.典型模式

按照国家是否参与工程师专业形成的规制、规制的严格程度、规制的制度与组织安排三个分类标准，可以把相关国家工程师制度归纳为四种模式，即自由模式、单元适度规制模式、单元（或多元）严格规制模式、多元适度规制模式[5～9]（见表 1）。

表1 国际工程师制度典型模式分类

2.模式界定

（1）自由模式。所谓自由模式，是指国家只规制工程师的学术形成，不规制工程师的专业形成，也就是说政府只保护学术头衔，不保护专业头衔。

（2）单元适度规制模式。所谓单元适度规制模式，是指政府授权单一中心适度规制工程师学术形成和专业形成，也就是单一中心只对土木工程师或咨询工程师等少数与公共安全密切相关的领域使用执照规制,在多数领域只进行官方认证。

（3）单元（或多元）严格规制模式。所谓单元（或多元）严格规制模式，是指政府授权单中心（或多中心）适度规制工程师学术形成和专业形成,也就是说在绝大多数领域采用全部执照的严格规制形式。

（4）多元适度规制模式。所谓多元适度规制模式，是指政府授权多中心适度规制工程师的学术形成和专业形成，也就是说由多个主体来分别规制鉴定、认证、执照和注册四个核心环节，在多数领域只进行官方认证，只对土木工程师或咨询工程师等少数与公共安全密切相关的领域才使用执照规制。

（二）典型国家工程师制度的经验

纵观世界各国工程师制度，政府、专业团体（协会学会）和高等学校是最活跃的三种力量，这三种力量相互促进、协同配合，在本国工程师制度框架体系中各自发挥着重要的、不可或缺的作用，其中以英国、美国和德国三种模式最为典型（见表2）。从这三个国家的经验看，工程师培养是一个多方协作的过程，工程界也是一个多方利益共同博弈的联合体，其每一步发展和改革都会涉及政府、社会组织、教育机构和企业等诸多利益方的协调和支持。

表2 英、美、德三国工程师制度比较

1.政府参与

在这三个国家的专业工程师制度中，无论是认证规制还是执照规制，政府在整个制度中主要起到基础性的支撑作用。政府规制程度对制度的设计结构影响很大，政府规制的方式与程度直接影响了该制度对工程师资质规制的形式、范围与程度。

美国工程师制度作为多元适度规制模式的典型代表，呈现政府规制与自我规制相结合的管理模式，即政府立法设立准入门槛、专业团体（美国工程与测量考试委员会，NCEES）制定规制标准、工程师协会组织实施、各州政府有关机构负责证书颁发及管理。各州政府分别制定本州的执照法，对涉及公众安全健康的领域设置职业准入，并依法成立州执照局，在关键领域内进行法定的执照颁发。各州执照局是负责工程师资质管理的政府职能部门，通过对执照局的设立直接参与对工程师资质的管理，规制程度最强。执照局每5年对专业工程师的执照资格重新审查，并有权对确认为违反本州工程执照法规及其他有关规章条例的专业工程师予以罚款、惩戒、暂停或吊销执照以及拒绝执照更新等纪律处置。美国专业工程师采用的是以政府规制为起点的执照体系，其评估的方法以学位鉴定、专业考试、经验审查等政府干预方式为媒介。

英国工程师制度作为单元适度规制模式的代表，实行的是以专业自治为中心的治理模式，政府不承担具体管理职能，而是通过授权专业管理团体进行综合管理，并由专业学会协会具体实施。英国政府的规制方式是对顶层机构授权，是政府间接参与工程师资质规制的常用手段之一，规制程度较强。政府在具体执行工作中基本不承担职能，也不直接参与认证工作，但通过皇家特许的方式保证顶层机构执行工程师资质规制的合理性与权威性。

图1 美国专业工程师制度组织架构概况

德国工程师制度作为自由模式的典型代表，政府只保护学术头衔，不保护专业头衔。从实施主体与实施形式上来看，德国传统专业工程师体系与高等工程教育体系基本等同，规制程度较低。目前，德国工程教育改革尚未完成，工程师市场上传统的“文凭工程师”资质头衔依然存在[10]，而新引进的国际互认的工程教育学位制也未能完全实现主导地位，工程师制度长期呈现新旧并存状态，德国的高等教育和专业人员规制仍然以州政府为主，联邦政府正逐步通过国家立法参与进来。

2.社会组织参与

社会组织的参与可以准确映射一个社会群体或一个行业现状。在工程领域，根据各个国家或地区工程师制度的不同特点，有两类社会组织发挥了指导性、权威性作用。第一类是国家工程界的顶层机构，如英国的工程理事会（ECUK），成为国家工程活动的核心组织。另一类是学会（Institution）和协会（Association），有一部分国家或地区的学会也充当顶层机构的功能，如香港工程师学会。还有一些国家或地区的协会，也从不同的角度推进着工程师群体的发展。

（1）国家工程界的权威机构

在美国，专业工程师制度呈现多中心的特点，没有唯一的顶层机构。由于国家联邦制政治体系及工程相关机构历史发展等原因，全国性组织（如NCEES）作为一个民间组织，并没有获得政府的立法支持，无法从政策或法律上统一各州资质规制的差别，规制能力十分有限。从实践情况看，美国制度的流畅性不如英国，但NCEES通过考试（FE、PE）、模型法[11]等环节确立了统一框架，目前各州虽在具体情况上的细微规定可能不同，但在执照颁发的标准及程序上大体趋于一致，一定程度上弥补了该体系的先天不足。也就是说，美国通过建立统一的鉴定、考试评估体系，将工程师质量控制的内容以工作经验年限、考试成绩等量化评估，从而实现对工程师质量的规制。

在英国，英国工程理事会（ECUK）是皇家特许的一个独立的非营利性组织，是英国工程界指定的权威机构，也是各工程利益相关者的协调组织，负责对英国的工程界进行管理。ECUK的使命是推进工程教育、促进科学、工程及相关技术实践、从而提升英国乃至世界工程界的发展。基于此，ECUK的主要职责包括：第一，制定专业工程师的认证标准和申请程序；第二，对实施职业资格证书认证的专业学会实施认可和授权；第三，对专业工程师和工程学位教育项目进行备案；第四，代表英国签署并参加有关工程教育和专业工程师职业资格证书的国际协议；第五，提供政府咨询服务与协调利益相关方关系。由于顶层机构的主导，英国工程师制度的行业参与程度更高，工程师群体的集体声音也更强大有力。专业工程师也有明确的级别分类和质量内涵（工程技师、主任工程师与特许工程师），其发展路径更具进阶性与延续性，更符合工程科技人员的职业成长特征与行业对人才的需求。相比较而言，美国的工程师级别仅为实习工程师与专业工程师两类，取得执照后的工程师职业发展路径较为模糊。

在德国，有两个组织起到重要作用：一是德国工程、信息科学、自然科学和数学专业鉴定机构（ASIIN），作为德国主管国际互认工程教育鉴定机构；二是欧洲工程师协会联盟（FEANI），作为欧洲范围内专业工程师资质体系管理机构，以实现包括德国在内的欧洲各国间工程师资质互认与流动的目的。其中，ASIIN由德国最大的工程师学会VDI创建，是工程专业教育欧洲常设观察站（ESOEPE）的发起者之一，也是由ESOEPE发起的EUR-ACE项目的主要参与者之一，其主要职能包括：第一，在欧洲工程教育鉴定体系的框架内，建立对德国高等教育工程、信息科学、自然科学与数学的鉴定标准与程序；第二，组织对提出申请的工程教育项目的鉴定；第三，对通过鉴定的工程教育项目进行备案；第四，与国际主要的工程教育鉴定机构与机构联盟签订互认协议，保持良好的沟通关系，促进德国高等工程教育在国际上的流动；第五，在国际上代表德国的国家利益。FEANI是专业工程师的管理组织，旨在保证欧洲和世界范围内专业工程师执业质量、社会地位与道德责任，促进专业工程师在欧洲和国际范围内的自由流动。

（2）其他重要机构

美国工程与测量考试理事会（NCEES）、美国工程和技术鉴定委员会（ABET）以纵向延伸方式贯穿专业工程师制度始终，在性质上相互独立。NCEES是以提供美国工程师资质专业标准、促进执照在全国范围内流动为目的的全国性非营利机构，主要职能包括：第一，负责全国范围内专业工程师考试；第二，为全国范围内专业工程师的法律法规提供参考，推动专业工程师在全国的流动；第三，协调各州执照局间的关系；第四，推动国际合作，推进国际专业工程师资质的流动，维护与国际专业工程师管理机构的合作关系。ABET是主管美国工程教育学位鉴定的全国性非营利机构，旨在代表广大的专业学会开展工程教育鉴定，对工程、技术及应用科学教育进行改革与创新，同时与工程师资质体系形成对接，以确保工程师授权进入指定工程领域从事实践的学术资格。ABET为会员制组织形式，其会员为32个工程技术专业学会，几乎涵盖了工程技术的所有种类，会员团体可与ABET合作为本领域内的工程学位教育进行鉴定。

英国工程类专业学会是工程界事务具体执行方，起着承上启下的作用，具体连接着每一个工程师和工程理事会。历经200多年的发展，英国的专业学会已发展成为一个融“学习团体”（传播知识并鼓励个人学术成就）和“资格团体”（工程师执业资格证书）为一体的社会组织，以横向延展方式覆盖36个不同的工程行业和领域。英国的专业学会服务于领域内的从业个体，对个人会员学术背景有一定要求[12]。与其他国家相比，英国专业学会在专业工程师制度中尤为重要，其显著地位与其悠久的历史和传统密切相关。

德国工程师学会（VDI）为加速德国专业工程师的国际承认，已在精心设计德国专业工程师的注册制度。目前，VDI与其他工程组织和政府的谈判已启动，以便为如何执行这个新构架寻找最好的方法，与国际接轨的德国注册工程师制度呼之欲出。在国际化背景下，德国工程师质量规制的改革代表这一领域的国际趋势。

三、国外经验对我国工程师制度改革中政府职能转变的启示

综观发达国家（地区）工程师制度的成功经验，我国工程师制度必须创新管理模式、完善评价标准、改进评价方式、加强资格国际互认，全力推动政府在工程师制度改革中的职能转变，具体路径主要表现在以下方面。

（一）推进政府由直接管理、微观管理向间接管理和法制管理转变

从国际工程师制度历史演进看，无论是实行“国家中心”治理模式（如德国），还是实行“专业中心”治理模式（如美国），始终活跃着三股基本力量，即国家政府的宏观调控、以专业协会为代表的社会力量的积极参与，以及高等院校积极适应社会需求的自主办学。其特征是政府依法规制、学会协会授权实施、高等院校主动衔接。从典型国家（地区）的经验看，工程师制度的和谐有效发展需要一个强有力、权威性的顶层机构作为工程活动的核心组织，根据国外普遍经验，这个核心组织通常不是政府。一般而言，政府均没有直接参与工程师有关的核心认证工作，包括工程教育学位认证和工程师执业资格认证，而是通过社会组织来履行这一职能。政府的职能是从法律角度保障社会组织作为工程师培养和资质认证机构的地位，为工程社会的自我调节与自我发展功能的实现提供充分的空间。同时，在这些国家的工程师制度中，政府依据相应法律法规建立准入资格，资格的管理一般是通过国家立法建立，并依法实施管理，或授权社会公益机构与行业协会（或学会）实施管理。在未来我国工程师制度改革中，必须努力推进政府职能转变，建立政府、行业、社会组织和单位协同合作、共同参与的工程师制度多元管理体制，并实行具有法律效力的工程师资格注册与管理程序，推进政府由直接管理、微观管理向间接管理和法制管理转变。近年来，我国的一些地区在政府职能转变方面开始了一些探索，如深圳人力资源部门从2003年开始将机械、工艺美术、塑胶等工程技术人员的职称评价委托给当地行业协会商会，也取得了很好的成效。

（二）培育工程界专业社会组织

纵观典型国家（地区）的工程师制度，专业社会组织在工程师职业化进程中承担着至关重要的作用。在以“认证”为资质规制形式的国家（如英国）中，专业工程师制度都有唯一的顶层机构，该顶层机构均为非政府、非营利性机构，以行业自我规制为目的，实现财务独立，是工程师资质认证中最重要的管理监督机构，维系整个制度的运转和发展方向。在以“执照”为资质规制形式的国家（如美国）中，由于国家联邦制政治体系以及工程相关机构历史发展等原因，美国工程与测量考试理事会（NCEES）不能像英国工程理事会（ECUK）一样承担统一国家工程师资质标准的任务，无法成为美国专业工程师制度的唯一顶层机构。与美国模式相比，英国工程师制度将学历教育鉴定、资格认证、继续教育等关键节点纳入统一的标准框架内，保证了工程学位教育毕业生质量与市场准入要求一致，制度执行过程中各节点间更具连贯性与延续性。基于此，在我国未来工程师制度改革中，应改变工学教育学位评价与职业资格认证“双轨”并行的局面，并促进专业社会组织参与，将高等教育鉴定、工程师资格认证、继续教育等关键节点纳入统一的标准框架内，保证工程学位教育毕业生质量与市场准入要求与国际工程师互认体系相一致[13]。

（三）发挥行业协会学会联系会员、服务会员的优势

从典型国家（地区）的经验看，各国专业工程师制度都是一个多方参与、相互协调、相互合作的运行体系。其中，英、美两个体系在组织、协调多方工程利益相关团体方面极具代表性，为众多国家提供了参考模式。英国工程师的专业学会作为公益性学术团体，就本学科领域特点进行具体化，具体执行顶层机构的标准框架与程序，是专业工程师制度得以有效实现的重要保障，与其他国家相比，英国专业学会在专业工程师制度中尤为重要。但由于历史原因，我国各类协会学会组织在功能定位、服务水平、行业影响力以及行业自律等方面还很不完善，很多协会学会对资格认证工作还重视不够，目前由全国性学会组织实施的资格评价不超过10个，社会公信力有待提高。因此，在未来我国工程师制度改革中，我国政府必须积极培育并有效发挥行业协会学会联系会员、服务会员的优势，使这些协会学会在本学科领域具体执行顶层机构的标准框架与程序，并组织实施高等教育鉴定和工程师资格认证等具体工作。

（四）完善工程师评价标准以实现与工程教育的有效衔接

从典型国家（地区）的经验看，各国专业工程师的职业标准与工程教育标准都是有效衔接、紧密联系的。一是职业标准与教学标准相衔接。由英国工程学会（ECUK）制定的《英国专业工程师能力素质标准》（UK-SPEC），既适用于工程师认证，也同样适用于工程学历教育认证，被称为英国工程界的一个纲领性文件。二是工程师资格认证制度与工程教育专业认证制度既相互独立又密切联系，如英国，获得经工程教育专业认证的学历学位是申请工程师资格的前提。基于此，在我国未来工程师制度改革中，应分专业领域建立工程师认证标准体系，与工程教育标准和工程教育专业认证制度实现有效对接，并与科研机构和企业对工程师的岗位要求紧密结合，突出对不同专业领域工程师的能力要求差异和对不同级别工程师的专业深度要求，建立全国统一的工程师能力评价标准（即职业工程师专业技术资格认证标准）和规范的工作流程，利用社会资源推动政府授权下的同行认可，确保认证质量，提高证书的可信赖度。