我国公共图书馆免押金借阅服务实践及启示*

陆和建 张思琪 阮张平 （ 安徽大学管理学院 安徽 合肥 230601 ）

2007年我国公共图书馆迈入免费时代，大批图书馆相继加入免费开放的服务行列，读者借书只需缴纳定额押金，其他服务均免费。虽提供免费开放服务，但各馆仍保留办证外借收取押金的做法[1]。2017年被视为“信用共享年”，据国家信息中心和互联网协会联合发布的《中国共享经济发展年度报告（2018）》显示，2017年共享经济领域融资规模约2 160亿元，比上年增长25.7%[2]。以免押金为主的信用服务促进了共享经济激增，并渗透到衣食住行、文化服务、教育医疗、生产制造等多个领域，产生了服务管理新模式，引领全社会共享创新。在信用服务思潮的推动下，我国各级公共图书馆纷纷试行免押金借阅服务，不止于图书馆设施简单的免费开放服务，而是致力于实现公共图书馆真正意义上的免费服务。本文探讨的免押金借阅服务是指读者在借阅馆藏时不需要事先向公共图书馆缴纳一定数额的保证金，就可办理读者证或利用读者证及其他借阅凭证获得借阅图书馆藏书的一种免费服务。

1 我国公共图书馆免押金借阅服务的实践

1.1 现状调查

据《2016中国公共图书馆事业发展基础数据概览》显示，我国县以上公共图书馆共计3 153个，其中国家图书馆1个，省级图书馆39个，市级图书馆369个，县级图书馆2 744个[3]。笔者于2017年11月至2018年3月主要采用网络调查法，对已借助网络媒体对外宣布开展免押金借阅服务的省、市及市下辖的区（市）县图书馆（除港澳台地区）的情况进行调查。由于基层社区图书馆、街道图书馆、汽车图书馆、24小时自助图书馆等，属于公共图书馆的一种补充形式[4]，故予以剔除；同时剔除已宣布实施免押金借阅服务但通过调查了解并未实际开展的公共图书馆。另以电话访谈法为辅，对已借助网络媒体对外宣布开展免押金借阅服务但图书馆网站未及时更新信息的图书馆进行确认，同时对开展免押金借阅服务的公共图书馆是否建立读者信用体系、形成标准化的服务流程、出台完备的图书馆服务法规及规章等问题进行了深入访问（见下页表1），以全面了解公共图书馆推进免押金借阅服务过程中可能存在的问题。

1.2 调查分析

对全国39家省级图书馆网站的办证指南和借阅规则进行调查发现，除表1中的广东省立中山图书馆对残障人士开通免押金服务，上海图书馆对本地且信用度良好的常住人口免押金办普通外借读者证，以及天津图书馆和天津市少年儿童图书馆对辖区内全部读者提供免押金借阅服务外，其他省级图书馆均未实行免押金借阅服务。据笔者对网络调查的不完全统计，我国现有12省（直辖市）、22市的公共图书馆涉足免押金借阅服务领域，其中天津、杭州、佛山、广州、成都、银川6市在其各自辖区内实现了中心馆与其下辖的区（市）县公共图书馆间免押金的通借通还。计6市中共有64家区级以上公共图书馆开通免押金借阅服务，约占调查总数的69.6%，说明我国公共图书馆免押金借阅服务惠及面较窄且集中。已实施免押金借阅服务的92家公共图书馆中有72家是市下辖的区（市）县公共图书馆，说明区（市）县公共图书馆成为推进免押金借阅服务的主力军。

表1 我国公共图书馆免押金借阅服务一览表

接上表

1.2.1 时间分布

从时间跨度上来说，我国公共图书馆免押金借阅服务的推进过程历时较长，且开通免押金借阅服务的公共图书馆数量占我国公共图书馆总量的比重较小。自2008年始至2018年初我国至少4家省级图书馆、16家市级图书馆、72家市下辖的区（市）县级公共图书馆陆续推进免押金借阅服务，且实行免押金借阅服务的市及市以下公共图书馆数量持续增长。2008年浙江省舟山、嘉兴、杭州3市的公共图书馆相继开通免费借阅，开创了我国公共图书馆免押金借阅服务的先河；随后越来越多的公共图书馆试行免押金借阅服务，特别是2017年就有42家公共图书馆宣布并开通免押金借阅服务，平均每不到10天就会有1家公共图书馆加入免押金借阅行列，占近10年总数的一半；2018年初广州全市公共图书馆实行统一的借阅规则，实行免押金办理读者证，这无疑又使免押金借阅队伍再次壮大（见表2）。

表2 2008—2018年初已实施免押金服务的公共图书馆数量不完全统计表

1.2.2 空间分布

从空间地域上来看，开通免押金借阅服务的公共图书馆主要集中分布在东部沿海地区和南部沿海地区，但有不断向中部内陆和西部地区延伸的趋势。最初是东部沿海地区的舟山市普陀区图书馆、嘉兴市图书馆、杭州市图书馆等市及区（市）县图书馆开始实行免费借阅，并逐渐以联盟形式整体推进免押金借阅。后来南部沿海地区的佛山市联合市下辖的区（市）县图书馆开通免押金办理借阅证服务；广州图书馆新馆、肇庆市图书馆均以身份证代替读者证；深圳市下辖的宝安区图书馆、龙岗区图书馆、福田区图书馆联合推出“励读计划”，即参与“励读计划”的读者不必交纳借书押金，直接利用二代身份证注册即可借阅图书馆文献资源[11]。沿海地区实行免押金借阅服务的公共图书馆数量是其他地区数量之和的3.8倍①；西部地区的重庆、成都、银川市是开展免押金借阅服务的主要城市；在学习有效实践经验的基础上，中部地区的河南许昌市图书馆、合肥市图书馆等也在逐步试行免押金借阅服务（见表3）。

表3 免押金借阅服务的公共图书馆区域分布表

1.2.3 特点简析

据实践调查及分析可以看出，我国公共图书馆免押金借阅服务的推进总体上有两大特点：一是时间跨度较长，二是空间分布集中。呈现上述两大特点的主要原因在于：部分图书馆会据读者借阅凭证不同而提供不同的借阅服务，使免押金借阅服务受益于较少的人群；在读者信用与社会信用体系相对接上只有极少数公共图书馆进行了摸索，同时国内多数地方性公共图书馆管理条例或服务规范在服务内容中虽明确提出免费向公众提供借阅服务，但鲜有借阅行为的明细规定，使全国开展免押金借阅服务的进程滞缓且集中于发达地区；由于多数公共图书馆在开展免押金借阅服务中存在前期调研不足和后期评估缺失的情况，使免押金借阅服务难于全面推进。

2 我国公共图书馆免押金借阅服务存在的问题

我国公共图书馆免押金借阅服务的实践活动已经取得较大成果，数量多，范围广，增速快，但同时面临着亟待解决的问题。

2.1 读者信用体系建设不成熟

目前极少数公共图书馆在积极探索构建读者信用体系，而大多数公共图书馆处于观望状态[12]。在缺少借阅押金制度的约束、读者信用制度的规范下，公共图书馆开展免押金借阅服务常会遇到不遵守借阅规则的读者，那么就难免要为读者的失信行为买单，这往往会成为公共图书馆拒绝提供免押金借阅服务的主要因素。在图书馆未与既有的社会信用体系相承接，也没能将读者信息应用于图书馆管理系统的前提下，就盲目地实行免押金借阅服务，非常不利于公共图书馆免押金借阅服务的全面推进。同时读者守信激励和失信惩戒机制建设的不完善，特别是惩戒失信行为的力度不大，“黑名单”制度建设的不健全，会导致读者信用体系形同虚设。因此，公共图书馆读者信用体系的不完善，是我国公共图书馆实施免押金借阅服务亟待突破的瓶颈。

2.2 读者借阅权益未达均等化

均等性是公共文化服务的基本属性和核心特点[13]。公共图书馆作为公共文化服务的主要提供者，其服务特点应是免费的[14]，并使每位读者都平等享有图书馆的借阅权利，这是我国《公共图书馆法》的基本要求。据表1可发现，存在公共图书馆只为部分或少数读者提供免押金借阅服务的现象，如台州市图书馆只向伤残证、特困证、离休证、无偿献血证持有者提供免押金借阅服务；重庆市渝中区图书馆对于14岁以下少年儿童和60岁以上的老人，只需身份证、医保卡、学生证或户口本就可免费办理借阅证，其他市民不享受免押金服务。除此之外，还有公共图书馆对本地与非本地户籍的读者加以区分，如嘉兴市图书馆要求享受免押金借阅服务的读者必须是：持有市民卡或新居民卡的居民，而拥有普通读者证的读者需交100元押金。这种有区别的享有权益，虽然有利于图书馆管理工作的开展，但却与公共图书馆的服务宗旨及机构属性背道而驰，并不利于公共图书馆免押金借阅服务的全面推进，实现真正意义上的均等化服务。

2.3 免押金借阅实施流程待改进

笔者通过电话访问了解到公共图书馆推行免押金借阅服务过程中，往往会面临诸多需要解决的问题。首先，在推进免押金借阅服务前，公共图书馆需要进行充足的前期准备工作。准备工作是推进免押金借阅服务的基础，若调研准备不足，盲目跟风提供创新服务，势必会影响借阅服务工作的开展。其次，在推行免押金借阅服务过程中要关注两方面的问题，一方面是馆内服务窗口的调整及工作人员的培训。笔者在调查中发现存在工作人员不了解免押金借阅具体流程的现象，这不但阻碍推进服务工作的进程，也会降低读者满意度。另一方面是线上图书馆网站不能及时更新有关于免押金借阅服务的信息，如天津图书馆已于2017年开通免押金借阅服务，但目前图书馆的办证通则仍为据押金额度或读者类型开通不同的外借功能[15]。网站信息更新不及时，不仅会影响读者获取信息的时效性，还会对图书馆形象造成不良影响。最后，公共图书馆推进免押金借阅服务后缺少效能评估，即对免押金后来馆办证人数的统计以及数据公开。评估数据的缺少会降低公共图书馆下一步服务决策的有效性。免押金借阅服务实施流程的完善有序，是公共图书馆顺利推进免费借阅服务的重要环节。

2.4 借阅服务实施细则不完备

取消借阅押金正逐渐成为图书馆行业趋势，因此需要对公共图书馆实施免押金借阅服务做出详细的规定使其规范化开展。虽然国家相继出台了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站） 免费开放工作的意见》《公共图书馆服务规范》《中华人民共和国公共图书馆法》等相关法律，但国家政策需同时兼顾东中西部地区，难以满足各地区公共图书馆事业发展的现实需求[16]。在缺少关于公共图书馆免押金借阅服务实施细则保障的情况下，公共图书馆很难将“免费服务”进行到底。我国各级公共图书馆位于发展程度不同的地区，理应因地制宜地制定利于本馆发展的借阅服务规范。在经过深入调研后，笔者发现只有广州市形成了相对完整的免押金借阅服务的法规及规章体系，而大多数公共图书馆并未形成完整的法规及规章体系，对借阅服务的相关阐述更是笼统且不明晰。缺乏具体法律规范的保障，在很大程度上会降低公共图书馆推进免押金借阅服务的积极性。

3 我国公共图书馆推进免押金借阅服务的对策

3.1 构建成熟的读者信用体系

完备的读者信用体系不仅是我国社会信用体系的重要组成部分，还是顺利推进免押金借阅服务的有效策略。为加快部署社会信用体系的建设，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。而为了保证免押金借阅服务的持续推进，各级公共图书馆有必要在大政方针的指导下，构建成熟的公共图书馆读者信用体系，并与社会信用体系形成有效对接。笔者在调查中发现，上海图书馆与上海市征信管理办公室、上海市公共信用信息服务中心联合推出了图书馆免押金服务。上海图书馆通过将各级图书馆读者信息接入上海公共信用服务平台，探索公共图书馆与社会信用体系的建设合作，为其他公共图书馆构建读者信用体系提供了宝贵经验。但由于各地区的发展水平高低不同，其社会信用等级评价标准也不同，故公共图书馆应构建适宜本地区的读者信用体系[17]。读者信用体系建设应包括以下4个方面内容：设立读者信用管理机构，建立读者信用数据库，开展诚信宣传与教育，建立读者信用评价体系[18]。同时应联合读者奖惩机制共同推进免押金借阅服务，在奖励守信读者方面，向信用等级高的读者扩大借阅册数和续借权限，或在图书馆宣传栏中设“守信读者”专栏进行精神奖励；在惩戒失信读者方面，对于失信行为的常用规则是缴纳逾期费或损害费，但这并不能有效减少失信行为。应当采用降低服务等级，将其失信记录纳入信用数据库，发挥信用体系内在的惩罚功能遏制失信行为[19]。

3.2 创新读者免押金借阅模式

公共图书馆免押金服务只为部分或少数读者提供，甚至对本地居民和非本地户籍的读者加以区分的行为，显然是不合情理的。在互联网时代，创新读者服务——“图书馆+信用”的服务模式则为这个问题的解决提供了一个较好的思路[20]。公共图书馆通过利用“信用”与“借阅”相结合的形式，将有力地推进公共图书馆服务人群和服务区域的均等化，真正实现所有读者平等地享有权益。

从我国公共图书馆利用“图书馆+信用”新模式开展读者服务的实践案例来看，杭州图书馆的经验较为资深。早在2006年杭州图书馆就引入了信用的理念，并不断尝试与探索推出信用制度与服务，现已形成图书馆领域中独具特色的“杭图模式”，其实践经验主要有3个方面：第一要建立馆与馆、馆与机构、馆与读者之间的多重信任关系，如同一区域内的图书馆形成联盟共同遵守的公共图书馆服务公约，或图书馆与第三方信用机构相对接，或图书馆与读者之间约定俗成的相互信任；第二要注意依托完善成熟的信用机构，实现“互联网”与“本土化”信用体系相结合，如杭州图书馆与市民卡公司征信系统和支付宝旗下的芝麻信用合作；第三要根据信用等级提供个性读者服务，如可根据芝麻积分来确定信用等级[21]。这一模式既打破了图书馆的无形围墙，也开辟了图书馆借阅服务模式新路径，具有普适价值和可推广性，能够助力我国公共图书馆免押金借阅服务的全面推进。

3.3 优化免押金借阅服务的实施流程

为确保免押金借阅服务的顺利推进，公共图书馆应打造借阅服务实施流程标准化，形成实施前做好准备工作、推进中做好执行工作、后期做好评估工作的管理流程，优化图书馆借阅服务，提高读者满意度。首先，图书馆可以通过公众平台进行读者需求调查，充分了解读者群意向；同时对本馆经费、基础设施、执行方案，以及突发状况的应急预案等进行整体统筹。其次，图书馆要对开展免押金服务进行宣传，可依托新闻报纸、图书馆官网和微信公众号等媒介进行宣传。调查的92家公共图书馆大多通过本地区知名的新闻媒体进行报道宣传，如此不仅将开通免费服务进行了宣传，还为图书馆塑造了良好的社会形象。对于免押金办理和退押金程序需要进行公示，使读者充分了解具体流程。同时应当对工作人员进行服务培训，使其熟悉相关流程，如免押金凭证、外借规则、逾期处理等相关信息，并能够为读者答疑解惑。图书馆网站管理人员应根据借阅业务进展情况进行实时更新，及时为读者提供最新的服务指南，消除读者疑虑。最后，对免押金借阅服务工作进行评估，有利于图书馆了解服务效能，并为是否继续推进或终止推进提供决策信息。评估主要应包括对推进免押金借阅服务后办证数量的统计、外借文献册次的统计、读者满意度调查和馆藏流失量等，评估工作对推进免押金借阅服务工作的持续性具有重要意义。

3.4 加快公共图书馆借阅服务细则制定

制定公共图书馆借阅服务具体的法律规范，要求各市区县文化主管部门和各级公共图书馆深入学习《公共图书馆法》内容及精神，并结合当地图书馆事业发展现状积极展开立法调研，同时在公共图书馆服务细则中对借阅行为的相关问题应当进行科学完整的表述。地方政府及相关部门在制定借阅服务的政策文件及实施细则时，首先要对公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放、便利的基本服务原则进行确定；其次要对公共图书馆“基本服务”与“特殊服务”等相关概念进行法律化陈述，明晰两者的范围与区别，其中基本服务内容应包括：文献资源的阅览、外借、查询等；最后为保障图书馆提供免费服务而少受损害，应在法律责任中明确规定：逾期未归还所借文献信息资源的，公共图书馆可以按照服务合同的约定收取违约金[22]；经公共图书馆合理催告后仍不归还的，可以暂停其读者证的使用权限或终止其身份证借阅功能，并记入个人信用档案同时纳入诚信体系黑名单[23]。出台借阅服务法规细则为免押金借阅服务提供法律保障，同时从法律层面解决了推进免押金借阅服务带来的馆藏流失问题。省市级公共图书馆作为本地区的中心馆，有责任带头呼吁起草适合本辖区公共图书馆的政策法规，形成以公共图书馆法为指导、地方性服务法规及规章为主体、具体实施细则为手段的法律保障，使免押金借阅服务有法可依，助力免押金借阅服务在全国范围内推进。

注 释：

①数据由国务院发展研究中心李善同和侯永志研究员等在“中国（大陆）区域社会经济发展特征分析”报告中提出。