法律经济学视角下的“限塑令”实施效果分析

周辉

摘要：本文以“限塑令”为研究对象，借助问卷调查、成本-收益分析等方法对该项政令近几年的执行效果进行研究，并对政策的实际执行效果进行了梳理，由此发现“限塑令”在施行过程中举步维艰，执行效果早已背离预期目标。针对该问题，本文结合实际情况给出实施建议，如提高塑料袋价格和针对农贸市场中的摊贩加大监督执法力度等。另外，在解决该问题时不仅要做到实际操作上须有一定的技术可行性，还要重视成本—效益的方法的运用，以及相关宣传监督机制的建立。

关键词：公共政策；“限塑令”；成本收益分析

中图分类号：D922.68；F224 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0321-03

一、导论

（一）选题背景

在日常生活中，人们似乎已经形成了购物使用塑料袋的思维定式，但塑料袋为大家提供便利的同时，由于滥用以及回收率低等问题，造成了严重的资源浪费和“白色污染”，这是人们不曾想到的。针对该问题，国务院出台了“限塑令”。从此，限塑这一举措上升到了国家层面。但非常遗憾的是，这一政策并没有得到严格的执行和监督。虽然规定了塑料袋实行有偿使用制度，但在大多数消费者看来，相较于其带来的方便，单个塑料袋几毛钱的成本几乎可以忽略不计。另据调查表明，全世界每年塑料总销量4亿吨，而仅中国就占了6000万吨以上。在不少超市和零售商店，每年光是销售塑料袋一项就能赚上数万元，“限塑令”已经变相成为了“卖塑令”。“限塑令”非但令行不止，反而却让卖塑料袋的赚得盆满钵满，这样的尴尬值得我们反思。

（二）研究意义

本文以“限塑令”为主要研究对象，通过借鉴西方国家相关政策评估理论成果与制度建设的实践，结合我国相关评估体系，运用法律经济学中的成本收益等理论，确定针对该项政策评估的具体标准和实施方案并展开效果评估，以便于对其后续可实施部分提供相关政策建议。作为体现政府解决本色污染问题的公共政策，“限塑令”出台之初的确令人欣喜，但从目前的实际情况来看，实施效果十分有限，甚至还引发了新的问题。因此，本文尝试利用经济学的研究方法，从法律经济学视角分析“限塑令”政策的真实的实施效果，分别从消费者角度、塑料袋生产企业角度和商品零售场所等对“限塑令”进行研究分析，并对“限塑令”实施效果不佳的缘由进行更深入的研究，从而给出有针对性的实施建议，这对该项公共政策的完善和环境保护问题具有重要的现实意义。

二、政策实际执行效果梳理

上文已经提到过，“限塑令”实际执行效果非常不好，目前几乎名存实亡。下面分别从消费者、塑料袋生产企业和商品零售场所三个主体进行分析。

（一）消费者角度

多年来，中国消费者已经完全习惯了塑料袋免费这件事，因此塑料袋有偿使用这一规定执行起来显然具有不小的困难，因为民众思维的改变不是一朝一夕能够完成的，也不是简单的一项政令就能说改变就改变的。因此，这里就涉及到一个问题，即中国消费者对于塑料购物袋的依赖性到底有多高。根据有关媒体曾经做过的一项网络民意调查显示，在超过三万名的被访问者中，有接近六层的人反对塑料袋有偿提供的规定，原因是这样会使得自己的消费成本增加，并且影响消费体验。由此我们知道，民众从内心里抵制“限塑令”的施行，它失去了最基本的民心。另外，目前市面上塑料購物袋的替代品主要有布袋、纸袋、菜篮子等等，但它们的方便程度完全无法与塑料购物袋相比。而购物袋不免费这一举措就是想通过价格杠杆让消费者减少塑料购物袋的使用量，但是其替代品的使用体验实在不敢恭维，所以大部分消费者还是会选择使用塑料购物袋，“限塑”的目的丝毫没有达到。

（二）塑料袋生产企业角度

“限塑令”实行初期，对于塑料袋生产企业确实产生了巨大的冲击。这其中，除了极少数生产企业凭借规模优势和生产水平成功转型升级外，剩下的相当一部分小微生产商不得不被迫停产、转产。由于我国塑料袋生产企业大部分都处于较偏远的郊区，再加上缺乏一些必要的过渡性政策措施，“限塑令”的实施让塑料袋生产企业普遍面临高额的转产、破产成本，多数工人也面临失业。而在政策执行一段时间后，“限塑”的热度较之前有所减退，于是多数停产的企业出于自身利益的考虑和法不责众的心理，又开始偷偷地选择生产地点，继续重操旧业。而国际食品包装协会的实际调查数据也恰恰佐证了上述观点，根据调查数据显示，在“限塑令”实施初期，全国大约有三分之一的塑料袋生产企业停止了生产超薄以及不合格的塑料袋生产，这说明政策的效果在最初是十分明显的。但是过了一段时间后，社会对于“限塑”关注度开始降低，这使得最初停产的企业产生了侥幸心理，前后大约有八成以上的企业都纷纷加入到复产的队伍中，导致了超薄塑料袋产量又回到了“限塑令”未实施时的水平。

（三）商品零售场所角度

本文选择的是具有较大规模的连锁购物超市以及农贸市场这一具有代表性的零散型市场。

我们先讨论大型超市等正规零售市场。对于“限塑令”的实施，这些超市和大型卖场纷纷给予了积极的回应，同时也表示坚决执行“限塑令”的相关规定。事实上，这些大型超市的经营者们从其自身的运营成本和销售利益的角度考虑，一直在试图向消费者有偿提供塑料购物袋，但是出于对自身市场份额减少的担忧，谁也没敢带头对塑料购物袋收费。而“限塑令”的实施，可以说给这些超市经营者们带来了福音，因为塑料袋有偿使用制度给他们提供了强大的政策支持，变得名正言顺了。同时他们还可以自己为塑料袋制定价格，这也使得“限塑令”在这些大型超市和卖场得到强有力的执行。

我们再来看看农贸市场的情况。在2017年下半年，笔者曾对自己住所附近的几家农贸市场以及流动水果摊位进行了实地调查，走访了一些经营者和购物者，得到的结果是，这几家农贸市场、水果摊位等全部都在无偿提供“限塑令”明令禁止的超薄塑料袋，而相关执法部门也很少对他们这种行为进行处罚。从这一点上可以看出，在农贸市场及流动摊位，“限塑令”目前处于无人执行、无人监管的状态，几乎形同虚设，处境十分尴尬。

三、“限塑令”政策执行效果不佳的原因

（一）忽视成本-收益分析

成本-收益分析，原本是经济学中常用的分析方法，我们现在将它运用到政策评估中。在政策制定前，我们可以对其实施后可获得的收益和将要付出的成本进行估算，以便于制定出最有效的执行方案。而“限塑令”在制定过程中则缺少了（或者说是轻视了）这一重要的步骤。它不但盲目地低估了转变社会大众日常思维的成本，以至于使得政策在操作层面遭遇严重困难，陷入尴尬的局面，而且它的思想层次还停留在老旧的行政管制阶段，缺少了其他治理方法的运用，这无疑会给执行者带来“寻租”的机会。

下面我们简单运用博弈论的方法来分析下“限塑令”对于消费者的影响。假设市场上有N个消费者，我们构建一个带有惩罚机制的一次N人囚徒博弈模型。从生态环境角度来看，由于大自然具有一定的自我修复功能，所以模型假设当N个消费者的塑料袋消耗总量小于等于M时不会对环境造成污染，则能够认为，当所有消费者都不使用塑料袋时，他们都能得到水平为B的效用；而一旦其中有人选择使用塑料袋，其数量又小于等于M时，由假设前提可知剩下的人得到的效用保持不变，但这些选择使用塑料袋的消费者由于购物的方便获得了较高的效用A；一旦使用的人数大于M后，环境自身无法及时修复，造成污染，由此其他人的效用水平就会降低为D。此时，我们可以选择对使用塑料袋的消费者做出一定的处罚，如惩罚k（k>A-B），k为惩罚力度。为了简化分析过程，假设N=2，M=1。则有如下的支付矩阵：

我们假设消费者1选择使用塑料袋的概率是P，然后令消费者2在选择使用与不使用塑料袋时的收益期望值相等，即P（A-k）+（1-P）A=B，解得P=（A-B）/k。由模型的对称性可知，消费者1的情况同消费者2一致，不再赘述。所以我们可以得到结论，消费者会有P=（A-B）/k的概率选择使用塑料袋。所以当惩罚力度K越大时，费者选择使用塑料袋的概率就会越小。

（二）政策执行主体的缺陷

通过这些年的执行情况来看，“限塑令”执行主体也同样存在缺陷，这是我们不应该回避的，它也是该项政策执行效果不如预期的原因之一。

从全局来看，由于环保问题涉及面广、影响因素多，因此我们也不难理解在解决该类问题时势必要牵涉不同的主管部门，只有在各部门权限允许的前提下充分沟通、协同配合，才能使得环境污染问题得到根本性的解决。所以问题就随之而来了。具体到“限塑令”的执行上，即使国务院下发的《通知》中已经明确说明，“限塑”工作由各地人民政府作为实施主体，监督工作则由工商、质检等部门负责。但是，由于“限塑令”执行过程中涉及对塑料袋生产商的监管、各大零售场所的监督，以及废弃塑料袋的回收利用等许多问题，势必需要各部门的共同配合，而相关政策中又没有具体执行的分工细则，造成了在实际操作时出现诸如各部门互相推诿、管理缺位的现象。另外，政策的执行也需要财政的支持，而当“限塑令”的执行影响到政府支出进而影响经济发展状况时，政府一般都会优先发展经济，将环境治理工作暂缓。这也对“限塑令”的实施造成了不好的影响。

（三）“限塑令”政策本身的固有缺陷

一般来说，对最终的执行效果影响最大的其实是政策本身的合理性和科学性。“限塑令”制定的初衷是为了减少白色污染源，保护生态环境，同时也有宣传普及环保知识的作用，所以出台时广受好评。但是目前来看该政策已经名存实亡了。这与其自身存在的缺陷有很大关系。例如，政策本身缺乏科学性和民主性。首先是科学性。我们从《通知》中的相关规定可以看出，它仅仅是将有关部门在执行中应该履行的义务做出了简单的说明，而对于这些部门如何进行有效的配合却没有提到，这就导致了各部门在执行过程中的职权分工不明，使得政策缺乏一定的科学性。另外，“限塑令”中规定了塑料袋实行有偿使用的制度，这让原本由零售商承担的成本和责任全部转移到了消费者身上，塑料袋厂商和零售商却因为“卖塑”的合法性获得了更多的收益，这使得政策的公平性和科学性受到严重质疑。其次是民主性。从政策属性上来说，公共政策应当尽可能地考虑社会整体收益，在充分征求社会大众的意见和建议后再开始相应的政策制定。然而，政府仅仅用了几天时间来向社会公开征求意见的情况，然后“限塑”政策就倉促地出台了，缺少一定的民主性。事实也证明了，单纯的运用行政手段制定政策往往会使得实施效果差强人意。

四、改善“限塑令”实施效果的建议

如今的“限塑令”并没有达到预期效果，甚至已经成了摆设，陷入尴尬境地。为了更好地发挥“限塑令”的效果，根据上文的分析，我们提出了一些有针对性的实施建议，以求改善其实施效果。

（一）提高塑料袋价格以增加对消费者的约束力

“限塑令”政策的有效执行，不能仅仅依靠政策的执行者，更需要广大的消费者改变他们的日常习惯，即在购物时减少塑料袋的使用量，甚至做到不再使用塑料袋。为此，我们需要进一步提高塑料袋价格，即运用经济杠杆原理来迫使民众改变其消费习惯，即提高塑料袋的价格，相当于提高了惩罚力度K，减少了使用塑料袋的消费者的期望收益。为此笔者做了实地调查，根据调查统计结果可知，目前塑料袋的价格普遍介于1毛钱至三毛钱之间，而大多数人选择放弃购买的价格区间则普遍位于5毛钱以上。因此，提高塑料袋的价格对于民众减少使用塑料袋是有效果的。另外，为了避免出现“限塑”变“卖塑”的尴尬现象，我们还需要对出售塑料袋所得的款项用途做出规定。政府可以明确规定将这部分收入用于环境保护、塑料回收利用等事项。毕竟人们的生活习惯不是通过一朝一夕就可以轻易改变的，在人们还没有养成环保习惯的情况下，价格也许是最有效的调节器。此外，我们还需要对民众的环保意识进行宣传教育和知识的普及，潜移默化的改变其生活习惯，这部分的作用也不可小视。

（二）优化“限塑令”政策执行主体

显而易见的是，只有相关部门真正的了解自己作为政策执行主体所应承担的责任，并且主动、高效履行的情况下，政策实施效果才可能达到预期水平。具体到“限塑令”，由于其牵涉到多个部门主体，尤其需要划分好责任归属问题，这一样才能杜绝诸如缺位越位、各部门之间互相推诿等问题的发生。地方政府要充分利用领导职能，促使各职能部门之间相互配合，各司其职。另外，还需要加强执行者的专业水平训练，这对于增强执行效果和提高执行效率有很大的帮助，同时也能让他们在遇到突发性问题时沉着果断的处理。例如，由于塑料袋厚度检测工作具有一定的技术含量，因此就有必要聘请具有专业资质的机构或个人对实际从事质检工作的人员进行技术培训和指导。只有这样，基层执行者的专业性才能得到提高，才能保证政策在做末端的有效执行。

（三）进一步完善“限塑令”政策

出台“限塑令”的政策目标是为了应对白色污染问题，即减少白色污染的源头，其制定的用意十分明确。然而，在具体的实施方案上，其确实存在一定的局限性，以至于真正实施起来效果大打折扣。由此，我们可以吸取教训，即在制定政策时需要重点关注具体规定的细致性，避免出现空洞宽泛的规定。例如，由于农贸市场内从事销售的大部分都是流动的小商贩，出摊时间和地点一般无法准确掌握，因此执法者无法对他们给予统一形式的处罚，需要对这一类流动商贩进行必要的重点监管，增加执法次数。

除此之外，我们还需要对环保产品加大研发力度。例如，可以努力研究开发既环保又方便的购物袋，以替代塑料购物袋的市场角色，这样才能从根本上动摇其在消费者心目中的地位，使得消费者心甘情愿的拒绝使用塑料袋。还有，通过研发塑料的降解技术，提高废弃塑料的回收利用率也是解决白色污染的重要方式之一，毕竟“限塑”不是目的，它只是治理白色污染手段。