特色小镇PPP项目社会资本利益保障问题研究

陈旭斌　段永辉

摘要：建设特色小镇最大的制约因素是资金短缺。以PPP模式建设特色小镇正好弥补这一缺陷。由于政府和社会资本建设特色小镇经验的缺失，导致大量项目的失败，特色小镇热潮逐渐消退。如何保障社会资本的利益，调动社会资本的积极性是重中之重。本文分析影响社会资本收益的因素构成作为特色小镇PPP项目的参考。

关键词：特色小镇；PPP；利益保障

中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）018-0008-01

一、引言

PPP即政府和社会资本合作，在双方合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作双方达到比预期单独行动更有利的结果。此模式目的在于鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。经过多年来PPP项目的实践积累了宝贵的经验和社会基础。

我国特色小镇发展处于起步阶段，特色小镇的复杂性也远非以往基础项目能比，PPP模式建设特色小镇处于政府和社会资本共同探索阶段。如何保障社会资本的利益也是调动社会资本地积极性参与城镇化建设的关键问题。

二、特色小镇PPP项目发展现状及问题

（一）政府与社会资本方合作现状

PPP行业经历多年的立法完善和机制构建已趋于稳定。近年特色小镇热潮的兴起，又开始新的特色小镇PPP的探索。2015年10月，中共中央发布《关于定制国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出发展特色小镇理念。2016年住建部、国家发改委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》制定了到2020年培育1000个左右特色小镇的目标。国家17年开始出台政策《关于进一步促进和规范功能性特色小镇发展有关问题的通知》规范、管控小镇建设发展秩序，自此特色小镇的发展速度开始放缓。

由于社会资本天生的逐利性，特色小镇项目的盈利能力和回报机制是否完善是吸引社会资本参与进来的关键。要做好措施保障利益，才能调动社会资本的积极性。从而更好的推动城镇化发展，优化产业结构，促进市场体制改革。

（二）政府与社会资本方合作问题

1.社会资本方无法有效识别政府信用

研究以往PPP项目签约率低，政府信用的缺失是阻碍PPP项目落地的主要原因。2017年政府工作报告中，李克强总理指出，政府要带头讲诚信，不能随意改约定，不能“新官不理旧账”。政府和社会资本的谈判中，政府处于强势地位，社会资本无法对政府的信用进行有效的识别。

2.社会资本方人才与经验的缺失

特色小镇较以往基础设施PPP项目周期更长，涉及领域更广泛，规模更庞大，专业针对性更强，对管理人才综合素质要求更高。然而，2015年特色小镇才开始萌芽发展，经历了2016、2017年的国家管控与规范，目前尚处于探索阶段。特色小镇PPP项目成功数量较少，经历完整项目培育的人才不足以满足市场需求，社会资本缺乏专业人才和运营经验是导致项目运营失败的主要原因。

3.定价和特许权期不合理

建设特色小城镇属于公益性项目，也是为了更好服务人民。政府为了保障公共利益和自己利益，对特色小镇的收费项目定价偏低和缩短特许经营期，导致低于预期合理收益。社会资本无法获得相应的回报，对后续的特色小镇的建设十分不利。

三、基于社会资本方提出改进措施与建议

（一）双方多次谈判识别政府信用

社会资本在选择参与特色小镇项目，提前考察当地政策环境，在与政府进行多次谈判识别政府的信用。让双方合作处于原始的契约关系，建立平等的合作关系有利于特色小镇的运营管理。

（二）社会资本方培育相关人才特色小镇PPP项目建设运营较为复杂，涉及建筑，金融，法律等多领域知识。社会资本方应加快培育相关人才的进度，搭建特色小镇人才创业创新平台，讓更多的专业人才参与特色小镇的建设中来。

（三）社会资本方申请政府政策支持

在总结分析成功的特色小镇项目后，发现这些项目有一个明显的共同点：政府政策的大力支持。例如定海远洋渔业小镇、玉皇山南基金小镇都得到了省市两级政府的鼎力支持，从而得到了更好的发展。概括为两点。

1.定价与特许权

双方谈判过程中，最关注的两个事项是定价和特许权期。合理的定价与特许权期能激发社会资本参与的积极性，反之，则会导致发生多次谈判，影响双方合作关系。在保障公共利益的前提下，可以采取波动定价，当使用者数量较高可以适当降低定价，反之则提高定价对社会资本进行补助。再者，政府应成立专门小组负责考核社会资本方的运营管理能力，对于运营管理较强的社会资本可以适当增加特许权期，反之则减少特许权期。

2.税收政策

前期投入巨大，合作期较长，在与政府谈判中申请项目前期适度的税收减免政策，等到项目平稳运营期再恢复正常税收。

（四）社会资本方构建合理的收益框架

特色小镇不同的产业决定了不同的盈利模式，基础设施与房地产收益是特色小镇项目的必备元素。特色产业板块的收益就取决于自身独特的产业优势。

1.基础设施收费

基础设施包括公共道路、供电厂、供排水厂、供热网络、通讯设施等基础设施；公共服务设施包括学校、医院、公园、广场、文体设施、综合服务区等。基础设施与公共服务设施收费是收益结构的基础项。在与政府协商下，考虑到当地的消费水平与数量，进行合理的定价。

2.房地产收益

社会资本通过地产销售和物业经营获利。包括居住、工业、商业地产租售。此项是收益的主体构成。

3.特色产业收益

依托于特色小镇自己的优势产业，同旅游业相结合，进行适度旅游产业融入、功能拓展和环境营造。将产业与旅游相结合形成盈利点，形成持续稳定的收入。