PPP模式下海绵城市的物有所值评价研究

刘 想 黄 歌

(湖北经济学院，湖北 武汉 430205)

0 引言

2012年4月，我国在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中首次提出“海绵城市”的概念，突破传统的“以排为主”，以建筑、道路、绿地等城市基础设施为载体，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，营造健康、绿色、宜居的城市水环境。2015年3月，我国确定第一批海绵城市试点共有16个；2016年4月，我国确定第二批海绵城市试点共有14个。海绵城市建设正在部署推进。2017年李克强总理在政府报告中明确提出：推进海绵城市建设，重视城市“里子”工程，不仅仅限于试点城市。

海绵城市建设将对现有地下管网进行大规模改造，资金需求量巨大，单纯依靠中央财政补贴力度有限。2015年，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》以及住建部发布的《海绵城市建设技术指南》均明确提出：积极推广政府与社会资本合作(PPP)的新型融资模式。中央财政对海绵城市建设试点中采用PPP模式达到一定比例的，在专项资金补助的基础上，给予一定的奖励。目前已有较多成功案例，如南宁市那考河流域治理PPP项目[1]，岳阳市王家河流域综合治理芭南两湖连通工程PPP项目，迁安市、镇江市、常德市海绵城市建设PPP项目等。2015年财政部下发的《PPP物有所值评价指引(试行)》167号文，对开展VFM工作予以指导规范，由此VFM评价正式确定为PPP项目不可或缺的前置和门槛程序并得到推广。但由于该项工作在国内尚处于试行和推广阶段，概念和观念还相对新颖，方法体系也在摸索完善中[2]。因此，结合海绵城市项目的特点，构建合理的、有效的VFM物有所值评价指标体系，才能为海绵城市建设是否采用PPP模式提供决策参考依据。

1 海绵城市建设项目的特点

1.1 建设规模大

海绵城市的建设覆盖范围广，既涉及房屋建筑工程，例如老旧小区的改造，又涉及市政工程，诸如道路的改造﹑管网系统的完善，以及河道整治等水利工程和公园建设等园林绿化工程。以武汉为例，作为第一批试点城市，武汉市青山与汉阳四新片区海绵城市项目范围为38.4 km2，占武汉中心城区面积的4.4%。海绵城市项目规模之大也导致了它的投资额大，据住建部的统计数据显示，海绵城市建设投资约为1亿元/km2～1.5亿元/km2。

1.2 全寿命周期长

海绵城市的建设，涉及到城市水生态、水环境、水安全、水资源等方面的内容，非单一型市政工程建设，需制定海绵城市专业规划，统筹土地利用规划、城市总体规划，综合城市水系统、园林绿地系统、道路交通系统、建筑小区系统等建设，需不断逐步推进，深化治理。

1.3 整体风险大

我国的海绵城市建设起步较晚，仍处于试点阶段。由于海绵城市建设的综合性与技术性极强[3]，甚至还需要运用一些新材料与新工艺，现有的经验和技术多为借鉴，同时海绵城市自身的复杂性、地理位置的特殊性、降雨的季节性和随机性，都给海绵城市的建设带来了一定的风险。

1.4 投资回收期长

一方面海绵城市的建设规模大，资金需求量大，建设周期长；另一方面海绵城市公益性强，一般为市政管网工程、老旧小区改造工程、河道整治工程、园林绿化工程、道路绿地等工程，经济效益低。收益模式以政府补助为主，使用者付费为辅的模式。因此，海绵城市的前期投资金额大，后期收益小，投资回收期长。对社会资本的吸引力不足，需完善海绵城市PPP项目建设的绩效考评及收益模式。

1.5 利益相关者多，协调关系复杂

海绵城市建设和运营阶段涉及的主体较多，需要财政、市政、城建、环保、水利、园林、城管等多个部门的分工与协调[4]。单是一个河道整治项目，前期由水利部门及环保等部门共同分析相关河道水文﹑地质情况，提出河道治理目标，后由城建部门﹑市规划局等部门制定具体的河道实施的规划和项目可行性研究报告，经国家发改委批准后，由财政部门进行拨款，项目方可动工。在项目实施过程中，各有关部门对项目相关方面分别进行监督管理。

2 物有所值评价

物有所值评价VFM(Value For Money)，是指最优化利用可用资源以获取想要的结果，为商品或服务的全生命周期成本与质量的最佳组合[5]。VFM是判断项目是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。主要包括定性评价和定量评价两大模块，且主要以定性评价为主。

目前国际上大多数国家与地区通常是运用专家评分法进行VFM定性评价分析，具体评价程序如图1所示[6]。

3 海绵城市VFM定性评价

1)指标的筛选与权重的确立。

结合海绵城市的特点，在考察了常德市PPP海绵项目，迁安市海绵城市项目，四平市海绵城市建设，三亚市海绵城市建设等案例的基础上，确定初步可考虑指标。然后邀请来自金融、水域、财政、PPP专家库、法律、施工技术等领域共计15位专家，采用专家评分法遴选后确定PPP海绵城市物有所值具体指标。同时，发放200份调查问卷，调查对象为海绵城市建设及PPP领域的从业者，共回收146份问卷调查，其中，有效问卷132份。根据专家评分及调查问卷，筛选出评价指标及相应权重，见表1，表2。

表1 海绵城市物有所值研究定性评价基本指标表

表2 海绵城市物有所值研究定性评价附加指标表

2)定性分析结论。

针对具体项目，成立7人以上专家小组，由专家小组依次对每个指标进行评分，最后取平均值汇总相加。对于分数在60分以下的可被认定为项目不宜采用PPP模式，更适合传统政府采购模式，而分数在60分及以上，则通过定性评价，项目可采用PPP模式。

4 案例分析

4.1 案例背景

镇江市海绵城市建设包括道路LID建设，老小区LID整治，湿地生态系统建设，污水处理厂建设，雨水泵站建设，管网工程建设，水环境修复保护，海绵城市达标工程建设等工程。项目实施机构为镇江市住房与城乡建设局。该项目拟采用BOT的运作方式，社会资本方为中国光大水务有限公司，合作期限23年，项目总投资25.85亿元(其中中央专项资金12亿元用于专项治理工程的建设投资，PPP项目公司投资13.85亿元用于综合达标工程的建设)。

4.2 物有所值定性评价

利用专家评分法进行物有所值定性评价，具体得分如表3，表4所示。

表3 镇江市海绵城市物有所值定性评价基本指标得分表

表4 镇江市海绵城市物有所值定性评价附加指标得分表

4.3 案例分析结论

根据表3和表4中对镇江市海绵城市物有所值定性评价指标的打分，将基本指标得分与附加指标得分相加，总得分为78.16，大于判断的基准分60，通过定性评价，项目可采用PPP模式。实际上，自镇江市作为海绵城市第一批试点城市以来，已完工项目超过了190个，运行状况良好，极大地缓解了城市内涝问题，所完成的积水区整治区域，在2016年，2017年未出现内涝积水情况。镇江市海绵城市也被评为全国首单海绵城市PPP“双示范”项目。镇江市良好的运行情况也证明了上述物有所值评价是科学正确的，本文确定的物有所值定性评价指标是可取的。

5 结语

海绵城市建设和PPP融资模式都是创新之举，融资难是建设海绵城市的一大挑战，为了科学合理地采用PPP融资模式建设海绵城市，必须要在海绵城市的全寿命周期内任何一阶段运用物有所值评价对项目进行评价。只有通过VFM评价的项目，海绵城市才真正适用PPP融资模式，反之则适用传统采购模式。针对具体项目，海绵城市PPP物有所值定性评价指标也有可能随之变化，本文确定的定性评价指标具有参考借鉴意义和实际应用价值。