浅析公安机关刑事侦查行为与具体行政行为的区别

王名琛 贾艳芳

摘 要 在我国，具有刑事侦查权的行政机关有公安机关、国家安全机关和海关，这些机关在本质上属于国家行政机关，但是根据《刑事诉讼法》的规定，它们又被赋予了刑事侦查的权力。法律实践中，这些行政机关既有行政处理的权力，又有采取刑事措施的权力，而权力行为的相对人往往无法将二者区分开来，当权力侵害到当事人的合法权益时，由于救济途径的不同，许多受害人无法获得相应的法律救济。

关键词 刑事侦查行为 具体行政行为 法律救济

作者简介：王名琛，天津市北辰区人民检察院，研究方向：检察理论及实务；贾艳芳，天津市人民检察院第一分院，研究方向：检察理论及实务。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.109

在我国，具有刑事侦查权的行政机关有公安机关、国家安全机关和海关，这些机关在本质上属于国家行政机关，但是根据《刑事诉讼法》的规定，它们又被赋予了刑事侦查的权力。法律实践中，这些行政机关既有行政处理的权力，又有采取刑事措施的权力，而权力行为的相对人往往无法将二者区分开来，当权力侵害到当事人的合法权益时，由于救济途径的不同，许多受害人无法获得相应的法律救济。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，确定一行为是刑事侦查行为还是具体行政行为，就显得尤为重要，直接关系到受害人能否得到救济，该选择何种方式获得救济。笔者结合多年来从事刑事案件审查工作的经验及对我国行政法律规定的认识来分析一下这两种行为：

一、刑事侦查行为和具体行政行为的概念

侦查程序是刑事诉讼中公诉案件的必经程序，是公诉案件立案之后提起公诉之前的一个独立诉讼程序，有着独立的诉讼任务，侦查是发现和揭露犯罪的重要阶段，是提起公诉和审判的基础和前提。刑事侦查行为是指侦查机关在办理案件过程中，依照法律规定进行的各种专门调查工作，包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，勘验、检查、搜查，扣押物证、书证，鉴定，通缉等，具有职务性、强制性、专门性、保密性、及时性的特征。

具体行政行为有广义和狭义之分。狭义的具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，具有单方性、规制性、行政职权性、个别性、外部性的特征。广义的具体行政行为还包括了狭义的具体行政行为的外延，即属于行政诉讼受案范围和行政复议范围的，都属于具体行政行为。

二、刑事侦查行为和具体行政行为的联系与区别

刑事侦查行为和具体行政行为都是行使国家权力的行为，除了人民检察院、人民法院、军队保卫部门外，公安机关、国家安全机关、海关等，作为特殊的行政机关，集刑事侦查权和行政管理权于一身，具有司法和行政双重属性。刑事侦查行为和具体行政行为的区别主要有以下几方面：

1.目的不同：刑事侦查行为的目的，在于保障刑事诉讼活动的顺利进行，而具體行政行为的目的在于通过行使行政职权，来实现对国家的行政管理。

2.依据不同：刑事侦查行为依据的是《刑事诉讼法》等有关刑事诉讼活动的法律规定，不具有可诉性。而具体行政行为依据的则是有关行政管理的法律规范，具有可诉性。

3.程序不同：刑事侦查行为必须严格依据刑事诉讼法的规定进行，而具体行政行为则由于其表现形式的多样性，没有统一的程序标准，每一项具体行政行为都要依据其特定的程序来进行。

4.效果不同：刑事侦查行为以侦查措施和强制措施为主要手段来进行，是刑事诉讼的一个中间环节，其行为随着案件的进程不断进行着调整变化，因此其外部表现不具有最终确定性。而大部分具体行政行为一般都是一个相对独立的、完整的过程，其行为具有最终确定性。

5.救济途径不同：当刑事侦查行为侵害当事人合法权益时，受害人可以要求检察机关或者上级公安机关进行监督纠正，来获得事中救济，也可以通过刑事赔偿来获得事后救济。而具体行政行为的救济途径要宽泛的多，受害人除了可以要求有关部门进行监督外，还可以提起行政复议、行政诉讼，获得国家赔偿。相比而言，对刑事侦查行为的救济显得有些苍白无力。

三、实践中如何对两种行为进行准确界定

上述五点区别，是基于理论上的区分，那么在法律实践中，又该如何准确掌握呢？笔者认为可以从以下二个方面进行审查：

1.形式审查：首先，刑事侦查行为必须是刑事诉讼法所明确授权的行为。例如讯问、拘留、执行逮捕、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证、查询、冻结存款等行为，都是刑事诉讼法明确授权的行为，而罚款、没收违法所得等行为不属于刑事诉讼法明确授权的行为，故不属于刑事侦查行为的范围。

其次，刑事侦查行为必须经过严格的审批程序，并且形成卷宗。其中最能反映进入刑事侦查程序的就是立案。实践中，就是看是否有刑事案件的立案决定书，如果没有，那么就只能认定相关的所有行为都是具体行政行为，而非刑事侦查行为。同样，在采取法律规定的其他侦查措施及强制措施时，都应当办理相关的法律手续，有相应的刑事法律文书来体现其行为的刑事属性，如果没有相应文书，并且法律又无相关的特别规定，那么就应当认定该行为属于具体行政行为，具有可诉性。

第三，围绕侦查行为而采取的侦查措施，其依据必须是刑事诉讼相关的法律规定，如果依据的是行政法律规定，则应认定为是具体行政行为。

2.实质审查：首先，要从分析刑事案件的立案入手。如果一个案件达不到刑事案件的立案条件，那么就无法启动整个刑事诉讼程序，也就无所谓的刑事侦查行为。目前，公安机关、人民检察院、人民法院等机关都出台了相应的刑事案件立案标准，因此，具有刑事侦查权的行政机关，必须严格按照标准来决定是否启动刑事诉讼程序。如果没有达到立案标准而立案，则应当认定为是具体行政行为。那么，立案前的审查行为是否属于具体行政行为呢？笔者认为，《刑事诉讼法》第八十六条明确规定了人民法院、人民检察院、公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查。可见，从接受案件到立案这段期间的审查，是经过刑事诉讼法明确授权的，因此属于刑事司法行为，而不能认定为是具体行政行为。

其次，刑事侦查行为必须是与查清犯罪事实有关的活动。采取侦查措施及强制措施，也必须是以与案件有关的人或物为对象，如果采取措施的对象，与案件不具有关联性，则应当认定该行为是具体行政行为。如果采取的措施虽然与案件有关，但是却违法实施，是否能认定为具体行政行为呢？举例来说，犯罪嫌疑人因重大作案嫌疑被公安机关刑事拘留，但拘留超过了法定期限，对于超期羁押的行为如何认定？有学者认为，只要超期羁押，其行为就因为刑事侦查的违法性而转化为具体行政行为，应当具有可诉性。笔者认为不能一概而论，如果犯罪嫌疑人被超期羁押，但是最终法院对其作出了有罪判决，那么超期羁押的部分可以与刑期相折抵，并未实质侵害犯罪嫌疑人的合法权益。相反，如果将此行为认定为具体行政行为，那么国家将对超期羁押的部分予以国家赔偿，而不能与宣判后的刑期相折抵，这样就会使犯罪嫌疑人的合法权益受到实质损害，反而不能体现公平与正义。在笔者看来，只有当犯罪嫌疑人没有犯罪事实而被超期羁押时，才能被认定为是具体行政行为；如果犯罪嫌疑人的行为最后没有被确认为犯罪，而只是构成违法，需要予以行政处罚的，要看该行政处罚是限制人身自由的还是财产性的处罚，能否与刑事拘留相折抵，如果折抵后仍然存在超期羁押的情况，那么就可以认定为是具体行政行为，提起行政诉讼。

综上所述，由于国家在立法层面上的问题，导致了刑事侦查行为与具体行政行为界限的模糊。随着依法治国理念的深入，越来越多的学者认为，应当将刑事侦查权归入行政权当中，以便更好地保护当事人的合法权益。但是现阶段，在立法技术上还存在着不少困难，比如对刑事侦查行为的行政性审查，该如何进行，该在何时进行，哪些机关有权进行，如何平衡刑事侦查权与公民权之间的利益冲突，既能做到保护公民的合法权益不受侵害，又不影响到刑事诉讼的正常进行，确保刑事侦查工作的效率和保密性，这些都是将来亟待解决的问题。