地方人大与学界明珠的一次握手

黄灵

近期，上海市人大常委会主任殷一璀率队到华东政法大学展开调研。殷一璀充分肯定华东政法大学在法学学科建设中取得的成绩，以及为《上海市地方性法规立改废释需求及立法规划建议项目》所做的研究，展现了“法学教育东方明珠”的风采和水平。她指出，编制常委会五年立法规划，对于坚持市委对地方立法的领导，发挥人大立法主导作用，明晰新一届市人大常委会立法工作的方向和重点，推进依法立法、科学立法和民主立法，完善中国特色社会主义法律体系具有重要的基础性作用。上海市人大常委会将继续拓宽民主渠道，统筹各方立法需求，深化立法基础研究，高质量编制好五年立法规划。

殷一璀指出，要立足提升上海城市发展的法治化水平，针对经济社会发展迫切需要解决的现实问题，妥善把握立法的稳定性和变动性、现实性和前瞻性、原则性和可操作性等之间的关系，更加扎实地推进规划编制工作。要进一步明晰“制度供给”的思路，突出需求导向、问题导向、现实导向，立社会需要且管用的法；进一步明晰“引领推动”的思路，更好发挥立法对经济社会的推动促进作用；进一步明晰“立法与改革双轮驱动”的思路，把改革纳入法治轨道，使立法与改革决策更好衔接；进一步明晰“补短板”的思路，加强法治政府建设、社会建设、民生保障、信息化建设等领域的地方立法；进一步明晰“区域发展”的思路，紧紧围绕促进长三角区域一体化发展拓宽地方立法的视野。

殷一璀希望，要进一步加强关于立法的理论研究，建立立法工作部门与法学研究机构紧密结合的工作机制，重点加强有关立法工作规律、立法价值取向、立法技术等方面的研究，不断提高地方立法质量和水平，展现出人民代表大会制度的强大生命力。

我觉得立法规划既要考虑立法的前瞻性，也要注重立法的可操作性。遵循立法规律，尽可能减少和避免立法与社会进步发展之间的不平衡、不充分、不适配。就此提两个建议——

第一，建议上海成立立法专家委员会。委员会成员由政府部门、行业企业和学界的主管、专家组成。作为人大代表，这些年的实践体会是：立法也好，专项调研也好，很多时候必须重视立法的有效需求和可行性。比如说立法专家更多的是在立法规律、规范上提供支持，需要政府部门主管、行业企业主管在城市系统工程中的综合信息、管理经验以及行业进步、市场规范需求的支撑。这样合作便可以做到：立法事前，调研审核评估；立法事中，实时动态跟踪；立法事后，对适法实践效果的后评估，适时完善，形成一个闭环体系，达到良法善治目的。

第二，这些年上海发展过程中，上海人大这几届领导在监督方面做得很好。我们比较求稳，对于在立法中一些尚待解决的与发展不平衡、不适配的问题，比如新经济新技术新业态，跨境电商、新金融，或者说我们顾主任提到的人工智能大数据等，在发展中会伴随一些风险。那么，如何处理技术驱动下的发展与风险之间的关系并通过立法对风险的规制及对发展的保障，我們现在就得考虑起来。促进立法，要考虑如何做，一些国际组织的做法可以参考，比如联合国贸法会，他们在制定这方面的立法上，风险的防范和消费者权益的保障，这两者都考虑得较为充分。上海在这方面的立法是否能做领头羊，进行前瞻性立法探索？另外，上海如果在自由贸易港、自贸区建设等这方面能形成多元化的争端解决机制，并以立法加以固化也是大有可为的。

我想谈的是，我们华政课题组搞的这个《第十五届上海市人大常委会地方性法规五年规划建议》对人大代表来讲，有何意义？

我有几个想法：第一就是刚才朱应平教授讲的第三个部分——《上海市第十五届人大及常委会现行有效地方性法规修改废止或解释的建议总表》中专门设置了一个“制定或修改迫切程度”项，分了“紧迫、中期、远期、暂不修正”四项，甚至这个表里定了如何来确定这个迫切程度。

我也做了数届代表，最近人大还让我们相互交流，谈人大代表在立法方面的经验、体会。我就提了一个，就是代表要提好议案，除了内容好以外，还有一点，就是时机要把握得准。要成为一个正式的议案不难，但是要进入立法计划、立法规划，这个就不一样了。我介绍经验的过程中，不说成功的，就举一个比较遗憾的案例，我2008年提交过一个关于拍卖的议案，2015年又提交过一个议案，最后都转为代表书面意见。我当时感到很郁闷，后来才感觉是时机性、迫切性没有把握好。因为2012年到2014年三次制定了地方规章，每次都是制定一个规章修改下再发出去。所以，我们代表在参与的时候，当然是希望我们的立案能成为立法。我在参与过程中，当然要把握一个迫切性。所以我们能不能就立法的迫切程度如何确定，作为一个研究的内容？我认为这对将来有双重意义：

首先，对于我们代表来说，我们要提供有迫切性的、能成为立法项目的议案。对于我们人大来讲，大量的政府建议，我们从中间怎么筛选，建议我们的特聘员们能加大这方面研究。

其次，《上海市十五届人大常委会五年立法规定建议筛选建议》里，更多的是聚焦现行有效的立法，包括国家机关提出来的立法。那么在我们制定立法的过程中，我觉得若干届以来，代表提出了大量的议案。尤其是每届被代表主席团确定为正式议案的议案，这些对于我们的立法规划的研究，是不是也具有非常大的参考价值？我们是不是也应该像研究现行有效的立法内容，研究国家机关提出的意见建议一样地研究代表提出的议案，尤其是那些正式成为代表议案的议案？据我所知，很多代表议案重复度是很高的，这种重复度高的，能不能体现迫切性？既然有这个重复度，每年大家都在提，那么为什么这些议案每年还在立法之外呢？所以，我觉得除了现行有效的立法议题、各大国家机关提的意见建议外，再把代表的议案也加进来一起考量，这样立法规划的课题，相信更加得饱满和丰富。

华政无论是理论还是实务研究都是很厉害的。我个人觉得五年立法应该继续发扬前几届的经验和好的做法。我看到《上海市十五届人大及其常委会现行有效地方性法规修改废止或解释的建议总表》中，对立法制定或修改的迫切程度和建议，对现行社会需求的这个紧密度，是一个很重要的考量因素。我也很赞成刘松山教授最后提出的观点，就是是否以决议的方式（简便、扼要、管用），以这种模式，来作为地方立法的一个补充。地方立法，主要是解决一个地方性的事务。所以我听了刘教授的讲法，很重要的是地方的灵活性，和地方的一个简便性。这些我非常同意。

第二，立法监督，我认为包括立法后的评估，应当充分引起人大的重视。现在法是作为工作的唯一突破口，其实从实践上讲，很多立法并没有我们之前预设的那样有效果。

这次特别讲到的，就是生活垃圾分类的问题。我们感觉生活垃圾环境管理的压力是很迫切的，但是后来听了职能部门的介绍后发现，他们说的垃圾分类和我们原来理解的不一样。我们认为的垃圾的生活分类，是通过这个立法形式，人人参与，一起提高环保素质。但相关职能部门有他们的理解。这个分类，目的是达到一个分类的结果，但可以通过多种方式完成，未必是人人参与。雇佣一部分人参与，让他们在技术上完成。这和我们原来理解的不一样。

我记得前几年，人大还有一个好像叫作备案审查，对于职能部门的相关职能机构的审查，这块工作也是立法监督的过程。如何改善或拓展相应的工作，前几年立法做得很接地气，受到很多市民的关注，比如烟花爆竹、道交，道交从立法、调研到执法，一条龙做法的经验，很值得吸取。