梵净山自然保护区生态补偿制度研究

钟华富 雷永强 路磊 李维东

摘 要：切实树牢“绿水青山就是金山银山”的理念，坚决守好发展和生态两条底线，是党中央关于生态文明建设的各项部署要求，建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展，是当前新形势下需要相关部门关注的问题。

关键词：梵净山；生态补偿；对策研究

梵净山国家级自然保护区区内拥有丰富的自然资源和生物资源，是典型的亚热带生态系统，境内有多种珍稀野生动植物，物种多样性丰富，生态系统保存完整。制定合理的生态补偿机制，是促进梵净山保护环节中重要的一项工作。

一、研究区域背景及生态补偿机制建立的必要性分析

1.研究区域背景

梵净山保护区位于贵州省东北部的江口、印江、松桃三县交界处。地理座标：北纬27°49′50″～28°1′30″，东经108°45′55″～108°48′30″。东西宽21公里，南北长27公里，边界长200多公里，辖区总面积43414公顷。全区共涉及7个乡（镇）23个行政村。梵净山是武陵山脉的主峰。根据物种调查和样地普查结果统计，当前梵净山保护区内的已知植物超过2000种，其中900余种木本植物，在这些植物种类中，有I级国家保护植物6种，II级国家保护植物25种。区内列为国家保护的动物有35种：一级保护动物有黔金丝猴、云豹、白颈长尾雉等6种，二级保护动物有大鲵、黑熊、藏酋猴等29种。特别是国家一级保护动物黔金丝猴，是第三纪遗留下来的中国特产动物，目前仅有750只左右，它唯一分布于梵净山保护区内，是我国特产的三种金丝猴中数量最少，分布区最窄、濒危度最高的一种。区内有丰富的矿产资源，非金属矿产有石棉、石英砂、石灰石和单脉滑石矿等；金属矿有钨、锡、金、锑等。

2.保护区生态补偿机制建立的必要性

随着经济发展和交通便利，梵净山年旅客量逐年增加，据不完全统计，2015年梵净山游客达50万余人次，2016年达60万余人次，2017年达80万余人次，对梵净山保护区周边的开发利用逐渐成为铜仁地区旅游业发展的方向。目前，梵净山周边形成了以梵净山为首的旅游景点，周边兴起了如亚木沟、云舍等旅游景点。梵净山国家级自然保护区处于整个梵净山旅游资源中的核心地带，由于受到诸多保护因素的影响，保护区周边的居民经济发展在一定程度上会受到一定的影响。对保护区境内的社区居民来说，生态效益和旅游资源开发效生态效益与开发旅游资源产生的效益，在短时间内不能变现。会对居民生产生活造成一些不利影响。因此必须采取适当措施进行合理的补偿的。一方面，可以提高区内群众对自然保护区的支持；另一方面，可以促进自然保护区发展，提高保护区管理水平与管理能力。

二、梵净山保护区生态效益补偿基本情况

1.补偿标准较低

最新统计结果显示，梵净山国家级自然保护区现有公益林面积为632000亩，全部为中央财政转移支付实施公益林补偿，按现在贵州省公益林补偿标准，梵净山国家级自然保护区全部为国家级公益林，现有中央财政森林生态效益补偿基金補偿标准为：国有的国家级公益林平均补助标准为10元/亩·年，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为14.5元/亩·年。梵净山旅游的开发，提供了200多个工作岗位，同时梵净山保护区为天保区，2017年聘请管护人员180余人，相对于保护区内居民人数来说，提供工作岗位较少。

2.补偿期限不明确，不能自行处理集体或私有的林木

梵净山保护区以国有林为主，但也有部分集体林。在《森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规中有明确要求，禁止在自然保护区内进行砍伐、采药、开垦、等活动。因此，有部分位于保护区域内的社区居民个人所有林地也被划为生态公益林，主要是杉木等经济林。同时，居民个人所有林地的处置权和经营权又受到国家《民法》、《物权法》等的保护，因此对于林地生态效益补偿问题一直是社区居民关注的热点，诸如补偿期限和补偿收入降低等问题的意见很大，给生态公益林的管护工作带来了很大的压力。

3.补偿的形式缺乏多样性

梵净山保护区为天然林保护区，全区为国家级公益林，享受国家级公益林补偿，当前实施的补偿手段主要是资金补助为主，其他补偿方式为辅，保护区管理局在2017年发放电池炉177台、中蜂100余桶、蜂箱400余个，组织社区群众技能培训20余人，尽管保护区管理部门采取了大量努力帮助区内群众致富，但是较区内大量群众来说，与大部分保护区一样，缺乏资金、致富技术、缺乏经济管理和项目管理的经验、缺乏教育条件、医疗条件差、接受和实施一些新的生产生活技术和技能机会少是当前面临的基本情形，补偿方式较为单一和发展受限导致区内和区外人均收入有很大的差距。

三、结果分析

1.社区居民对保护区的认知和生活方式

通过走访调查发现，大部分人员对保护的认识处于初始阶段，许多群众对法律法规认识不够，还停留在保护区保护只是保护树木及梵净山特有种黔金丝猴，对其他物种的认识还停留在原来的认知上，这种情况导致了区内群众在不知的情况下触犯了相关法律法规。而且保护区内大部分调查者年龄在40岁以上。保护区的年轻人外出打工比较多，大部分在家人员以中老年为主，这样的年龄结构，不利于新思想、新理念的贯彻执行。区内自然因素及资源对生产生活的影响较大，生活生产方式还停留在原始“看天吃饭”的状态，区内土地利用主要以传统农作物为主，包括水稻、玉米、红薯、油菜、土豆等，占整个土地利用的75%，有其他经济作物中仅占9%，有茶叶、药材和烤烟等，保护区内群众的生产生活方式及对自然气候的依赖明显，侧面的体现了保护区内相对保护区外较为落后。

2.补偿主体和补偿对象的界定

梵净山国家级自然保护区生态补偿的补偿对象比较容易界定，受损失地区主要是保护区所在地贵州省铜仁市，跨江口、松桃、印江三县。而补偿主体则较难确定。梵净山保护区的主要意义在于拯救了濒危物种，特别是黔金丝猴的保护，是对生态系统和生物多样性的维护，给全世界增添一份珍贵财产。就此意义而言，国家乃至世界都应为此作出补偿。也正因为此，对梵净山保护的意义是相对于整个国家而言的，因此，可以将补偿主体界定为整个国家。

四、梵净山保护区生态补偿机制框架设计

1.生态补偿主体和客体

梵净山保护区生态补偿主体为政府部门。根据“谁受益，谁付费”原则，梵净山保护区生态补偿主体为保护区生态效益的主要受益者，也就是旅游公司、排污企业、各级政府等除政府外均通过使用保护区资源环境的单位主体。生态补偿客体为社区居民，他们为保护资源环境而出让其部分权利，如产业结构调整后，农业生产性收入下降，资源收入下降，属于受到损害的一方，应得到补偿[3-4]。

梵净山保护区生态补偿主体为政府部门，补偿资金以财政下拨为主，通过意愿调查，对调查数据进行统计处理，梵净山保护区生态补偿支付主体确定政府成为实施生态补偿的支付主体的回答意愿率均在95.0%以上。

2.生态补偿标准

梵净山保护区生态补偿标准的确定依据机会成本法和意愿调查法[5-8]；补偿标准应把所有成本算上，如建造成本、管护成本，在國家经济发展到一定程度时，还应算上生态效益成本；由于保护区的建立，各种野生动物得到较好保护，种群数量增加，活动范围增大，区内百姓不敢任意猎捕、猎杀，对区内群众的农作物造成一定破坏，据调查，68.2%的群众反映经常遭受野生动物破坏，野生动物造成损失为 300～500元/ （户·a）。保护区的建立，限制了群众对自留山林木的处置，百姓不能像以前一样采伐林木售卖，林木采伐损失为500-800元/ （户·a）。

充分考虑利益相关者的意愿是科学制定补偿标准的必要环节，意愿调查法的应用将增强自然保护区生态补偿标准的科学性。根据受偿意愿调查的结果，梵净山保护区社区居民提出的补偿标准为5000余元/（户·a） 的占95.2%。对受益者的支付意愿进行调查，区内群众对梵净山保护区受益者付费意愿较高，说明对梵净山保护区进行生态补偿是可行。

五、完善森林生态效益补偿基金制度的意见

1.结合“一区一法”加强立法，完善生态补偿机制

目前，国家没有关于生态补偿方面的专门法律法规，为了推动自然保护区生态补偿机制的建立，国家应该尽快出台相关的法律法规，同时加快“一区一法”的制定，明确各类补偿标准，出台合理补偿措施，这是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。

2.建立多种形式的生态补偿途径

保护与发展一直是保护区建设管理中最大的问题，传统经济的发展与保护理念有部分冲突，在传统生活中，区内群众生存发展部分是牺牲环境为代价实现的，保护区的建立，在一定程度上阻挡了传统经济的发展，然而，到目前为止，未能有一个有效的办法解决保护与发展之间的矛盾，根据当前的国家财力来看，采取单纯的一次性补偿到位的方式还不能实现，采取多种补偿方式是解决当前发展与保护之间的有效方法。要坚持政府补偿与民间补偿相结合的方式，建立以政府补偿为主、民间补偿为辅的补偿格局。政府通过财政支出向补偿客体提供资金和实物补偿。民间补偿的主体包括社会、旅游行业、公众等。

3.提高森林生态效益补偿标准

随着经济发展，物价指数和劳动力成本逐年增长，较低的补偿标准已经不能满足当前管护的需求，群众对现行的补偿标准持不支持态度。保护区根据自身发展状况，在有条件的基础上，应适当提高补偿标准。根据调查者意愿，结合当前经济发展水平，应将补偿标准提高一倍，国有的国家级公益林补偿标准提高到20元/亩·年，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到30元/亩·年。

4.建立重点公益林赎买的体系

为了更好的处理生态保护与社区居民收益之间的矛盾，根据国家生态安全的需要，有效解决林农收储利益和生态保护的矛盾，保护区可以考虑对部分重点生态功能区进行租赁或赎买，转变其所有制形式，可采取政府一次性买断，将所有权和经营权全部收归国有，政府部门应出台相关政策，制定合理的赎买制度，推动重点公益林的赎买工作。

5.扩大生态效益补偿面，提高群众参与积极性。

自然保护区条例规定，保护区内严禁采伐，但根据现实来看，区内群众世世代代生活在区内，在保护区还未成立之前就已居住在这里，保护区的成立，反而成为了区内群众发展的掣肘，区内群众生活生产受到很大限制，制定适宜的生态效益补偿制度，是解决区内群众发展与保护的最佳途径。在保护区缓冲区存在大量原住民，部分生活困难的群众因生活生产需要不得不在自己的承包山林采伐，但是相关法律法规的规定“保护区内禁止采伐”，这一矛盾，加深了保护区管理部门与区内群众的矛盾，所以可以采取相应的补偿，如通过调查了解区内群众生活条件，确定是否必须修建房屋，按照调查的结果，估算修建房屋所需材料，以及百姓需砍伐的资源，进行合理的补偿，从区内百姓生活发展的方向，给与合理的政策优惠和扶持，或者优化搬迁方案，对区内群众进行搬迁，由国家进行合理补偿，彻底解决保护区内的问题。

6.完善技术扶持和信息指导，加快大健康产业发展

梵净山保护区处于边远贫穷地区，交通闭塞、信息不畅通以及落后的技术水平是制约地方经济发展的主要问题。为使保护区周边经济得到更好的发展，可以采取多元化的方式来提高当地的技术水平。在国家大健康、大生态的发展前提下，在保护生态环境的前提，有效利用保护区优质的生态环境，发展绿色产业，通过政府搭建信息平台，立足于梵净山丰富的优质资源，集合本地特色，打造具有特色的产品，创造富有梵净山风味产品的核心竞争力，改变群众的生活模式，提高当地群众生活水平，提升区内群众的知识水平，让群众更加自发的保护、管护好森林资源。

参考文献：

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