浅析PPP模式在环保产业中的应用

文-赵亚楠 中联西北工程设计研究院有限公司

我国“十三五”规划中明确指出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，规划以统筹推进生态文明建设为重点，环保产业领域不断拓展，产业结构逐步调整，产业水平明显提升。

2016年4月，环保部发布了《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，其中提出将积极推进PPP模式。国家将在全国范围内组织建立环境保护PPP中央项目储备库，并向社会推介优质项目。中央财政专项资金、国家专项建设基金、开发性金融资金、中央拨付的各类环保资金等将优先支持环境保护PPP项目的实施。

1 环保项目PPP模式发展现状

截至2017年12月，597个落地示范项目中，市政工程类267个，占44.7%；交通运输类62个，占10.4%；生态建设和环境保护类53个，占8.9%，上述三类数量季度环比分别增加11个、1个、2个，年度同比增加87个、25个、23个；其他各类共215个，占36.0%。各行业示范项目数与落地数对比如图1。

2 环保项目PPP模式的类型

环保项目PPP模式从具体服务对象来讲可分为三个类型：一是单一项目，如大型污水处理厂、固废综合处置项目等的PPP模式等；二是区域、流域环境综合治理项目，如流域生态综合治理项目等；三是PPP环保产业基金，如PPP土壤修复基金。

2.1 单一环保项目的PPP模式

2.1.1 特点

（1）提高项目实施效率

传统政府直接拨款的情况下，项目的投资、建设和运营均分开实施，割裂管理，互不联动，如此可能导致成本的重复和浪费。采用PPP模式，项目公司承担了本项目从投资到建设、运营、移交的全过程实施，必须统筹项目实施成本和效益。

（2）社会效益与经济效益相结合

污水处理厂主要是通过污水处理费来回收投资并获得利润，从社会效益的角度分析，污水处理厂对整个城市的环境系统具有净化左右。在经济效益的基础上，此类环保项目更具有社会效益和生态效益。

图1 2017年12月末各行业示范项目数与落地数对比

（3）项目覆盖面广

此类PPP环保项目以城镇基础设施建设为主。以污水设施为例，城市生活污水处理厂数量由2002年的537座增加到2017年的4000座。

2.1.2 应用案例

上海嘉定南翔污水处理厂项目，占地约11.32公顷。项目建设内容由两个组成部分：南翔污水处理厂工程和南翔污水处理厂污泥处理工程。其中，南翔污水处理厂工程包括新建全地下污水处理厂一座，上部建设景观绿化、科普教育中心和35kV变电站。嘉定南翔污水处理厂一期工程按照一次规划、分期实施，总规模15万m3/d，一期建设规模5万m3/d，土建10万m3/d。项目社会资本方是中国水环境集团，运作方式是BOT。该项目的实施，将显著改善区域内生态环境，缓解区域经济和社会发展对水环境的压力；进一步提高城市品位，拓展城市生态空间，实现城市污水处理与城市用地开发有效统筹；促进社会、经济和生态效益的有机统一。

2.2 PPP模式区域、流域综合治理项目

2.2.1 特点

（1）有利于提高流域环境的自身造血功能

PPP模式的区域环保基金实际上是以扶持有利于流域环境改造的产业群为目标，实现流域水环境保护的产业规划过程。

（2）有利于风险控制和资源整合

流域区域的项目工程系统比较复杂，因为涉及的产业链较多，采用PPP产业基金的模式可以最大限度降低风险。

（3）有利于解决中低利润环保项目的融资困境

PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境，打包流域内的高、中、低利润环保项目集体发展。

2.2.2 应用示例

某流域综合治理项目由42个子项目组成，其中34个公益性项目、8个准经营性项目，本总投资约为40万元。主要包括县城沿河两岸水景观工程、双溪镇马尾山水生态修复项目、香田乡石马水生态修复项目、水口乡来堡水河道治理工程、水口乡青山水生态修复项目、高湖镇岭下至棠防洪工程、高湖镇永丰水生态修复项目、仁首镇石下河生态修复工程、宝峰镇东坑生态修复项目等项目总体采取DBFOT的运作模式（若个别项目已由政府方建设完成并投入运营或者进而需要改造的，则该子项目运作模式可采用TOT或者ROT方式进行运作）。

2.3 PPP模式环保产业基金

2.3.1 特点

（1）财政资金占比不高

在环保产业基金的构成中，财政资金的所占比例不高。财政资金在其中主要发挥的不是投资作用而是引导作用

（2）充分利用政策优势

环保产业基金本身能够充分体现政府扶持环保产业发展的政策方向，发挥政策优势，并且政府信用背书能够为环保产业基金增信。

（3）积极发挥杠杆优势

环保产业基金可以在自有资金的基础上撬动多倍杠杆，以获得更多有效融资。

2.3.2 应用案例

目前PPP模式的环保产业基金的典型代表是土壤修复基金，中国首支土壤修复产业基金于2017年年底落地。该基金由北京易修复生态科技有限公司联手中节能大地环境修复有限公司、博天环境集团股份有限公司、山东新鸿大地环保科技有限公司、武汉都市环保工程技术股份有限公司等7家公司共同筹建，称为“易修复棕地产业基金”。

3 PPP项目展望

根据财政部与环保部在2015年4月9日联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，结合水污染防治行动计划现实需求，在PPP适用范围上进行了全面拓展，涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、工业园区污染集中治理等。这些内容很多都是需要一个区域集中打包通过环境合同绩效管理来运作的区域PPP项目。

4 结束语

环保项目的PPP模式既能够提高环保项目的运作效率，也能吸引社会资本参与到环保服务的提供中。同时，公私合作又能分担经营风险，在保证社会资本方适度获利的情况下达到提供生态环境建设的社会目的。海绵城市、地下管廊、区域综合治理等带来环保需求的大幅增长。与此同时，随着政策扶持的力度不断加强，国企及上市公司已经成为PPP的主要参与者。未来两年将是需求继续快速释放、PPP项目加速落地的时期。