食品抽检制度的实务进展和域外经验

文/孙娟娟

作为食品安全监管工作中的科学支撑，食品抽检的作用也在增强的同时发生了转变，并在制度建设和实务推进中有新的安排、新的挑战。

一直以来，食品欺诈都是食品监管的重点和难点所在。由此，发展而来的一个制度便是食品抽样检验（抽检）制度，即借助化学分析等科学方法，对终产品进行检测，以判断其是否符合强制性的食品标准抑或生产经营者的自我声明，进而打击食品成分的掺假掺杂和标识的信息错误。相应的，对于可以作为处罚依据的检测报告及相关的科学工作，也有针对实体和程序的法定要求，以保证执法的科学性和合法性。

在这个方面，就“检测”和“检验”两个术语而言，实务中的差别在于前者仅仅只是技术机构出具检测数据，后者则需要根据数据和标准做出符合性的判断，即产品是否合格。对此，只有符合法定资质且通过认证的检验机构的报告才具有法定效力。此外，值得补充的一点是，随着食品安全监管的变迁，如从事后危机应对向事前风险预防、从产品控制向过程控制的转变，作为食品安全监管工作中的科学支撑，食品抽检的作用也在增强的同时发生了转变，并在制度建设和实务推进中有如下新的安排、新的挑战。在此，域外经验可为改进这些新的安排、应对新的挑战提供借鉴之道。

1 食品安全治理中的抽检应用

食品安全的治理有赖于多元主体的参与。其中，政府基于公共利益而对食品生产经营者进行规制的目的应是多元的，即并不仅限于发现问题进而通过惩戒来威慑违法行为，而也应包括通过发现隐患来建议生产经营者采取整改措施，期间也包括督促食品生产经营者借助自查体系、自检产品来预防和控制风险。相应的，除了实现食品安全，保障公众健康之外，政府对于食品安全的规制也会兼顾食品的自由流通、有序的市场秩序，包括保护诚实的生产经营者免遭不公正的处罚。为实现上述目标，抽检制度一是长期用于政府的常规性检查，如在生产、流通、餐饮的现场，就环境因素和终产品进行抽检。二是可用于以下的非常规监管，如案件稽查、专项整治、事故调查和应急处置等。三是鉴于风险管理中“预防胜于治疗”的前瞻性理念，风险监测制度的引入也借助抽检来开展工作。

对于食品安全保障工作而言，抽检的意义在于:一是确认食品生产经营者自我控制和官方检查的实效，即终产品确实在公私合作规制下符合了食品安全标准的要求。否则，应当对违法行为进行处罚，包括行刑衔接的配合。二是通过抽检也可以发现风险隐患和安全问题，进而及时告知相关的部门，并通过核查，以防止危害的扩大，并终止及惩戒违规行为。三是将抽检的结果告知消费者，也可以保障消费者的知情选择，并通过他们“用脚投票”的力量倒逼企业的合规行为。比较而言，风险监测及对抽检的应用更符合当下预防为主的原则要求。目前，我国的食品安全保障依旧有赖于监督抽检这一制度，且已经建立了风险监测制度，[1]并在实务中，因为部门职能的分工，而有以下的不同安排及其挑战。

1.1 监测抽检与监督抽检

根据《食品安全法》[2]和《农产品质量安全法》[3]的规定，卫生行政部门和农业行政部门都应开展风险监测工作。比较而言，卫生行政部门所开展的风险监测是为了通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染等监测数据及相关信息来支持食品安全风险评估、食品安全标准制定等工作。在这一工作中，抽检是开展监测的形式，由于该部门的监测数据并不直接用于食品安全监管执法，因此，可采用非食品安全标准规定的检验项目和检验方法，且多为风险评估、标准制定提供数据支持。而作为食用农产品的产地主管部门，农业部自2002年实施“无公害食品行动计划”以来，已逐步建立起了以例行监测为特点的风险监测制度。[4]例行监测抽样的地点既有农产品生产基地，也有农产品批发市场和超市，每次例行监测都依据国家标准制定了统一的监测方案。此外，农业部也针对食用农产品开展监督抽查、普查，并在大中城市的生产基地、批发市场和超市等环节抽样。但与下文提及的食药部门相比，不同于该部门以问题为导向的“监测式监督抽检”，农业部门的例行监测以安全为导向，即确保抽检合格率的达标并以此保持消费者对于食用农产品的信心。

作为生产、经营和餐饮环节的主管部门，食药部门开展的监督抽检也有不同的应用场景。一方面，无论是日常监督检查，还是非常规的食品稽查、专项整治，都有赖于抽检对违法事实的认定。在此，这一类监督抽检可以视为“执法式监督抽检”。另一方面，随着食品安全抽检成为保障食品安全的抓手，依据国家食品安全抽检计划开展的抽检也发挥着狭义意义上的“风险监测”作用，即发现食品可能存在的安全隐患，通过专家的分析评价确认，以便进一步跟进监督检查工作。由于该工作是食药部门的内部分工，且食药部门具有针对问题食品的执法权限，因而更利于科学工作和行政工作的衔接。对于这一“监测式监督抽检”，目前的抽检安排和相关的核查、处置工作以及部门层面的公示，已经开始发挥倒逼企业合规的作用，尤其是不合格食品的信息公开，可通过声誉制约来提高规模化的生产经营者的合规意识，而这些大规模的主体也因其产量高、销售广、波及人群多而具有高风险。

1.2 食药部门的监督抽检

事实上，随着食品生产经营者主体责任的确立，其借助诸如危害分析和关键点控制体系（HACCP）所开展的自我规制已经成为保障食品安全的第一道阀门，即安全食品首先是产出来的。对于上述以过程控制为特点的自我规制，政府的作用并不是放松乃至放弃规制，而是需要转变传统的以终端且终产品检测为方式的监管思路。以美国为例，针对肉类产品的安全监管，尤其是微生物导致的污染问题，一个总的监管思路是鉴于HACCP的科学监管。不同于传统的由监管部门的感官检查和最终借助“已检并通过”的标识来保障食品的安全，在基于HACCP体系的监管上，由企业通过对关键点的信息记录来保障食品的安全，政府对此只是负责放行。值得一提的是，HACCP体系的引入是为了明确食品企业自我管理，对此，主管部门并不是检查产品，而是审计文件。相应的，原本“执法式监督抽检”可进一步转变为“监测式监督抽检”，并通过顶层设计构建全国性的监测网络和平台。

正是鉴于上述的发展，目前落实且不断推进的“监测式监督抽检”还可以进一步升级，尤其是实现监督抽检的大数据管理，并整合“执法式监督抽检”。对于前者，除了企业规模、消费规模所确认的高风险食品，近三年的监督抽检数据也表明了我国依旧存在着诸如超范围使用添加剂、微生物污染等突出问题。为此，靶向性原则有助于监管资源的合理配置。正是因为如此，一个全国性的抽检战略有助于避免地方工作安排的差异性对监测效果的影响，避免相关工作的重复抽检，尤其是不同机构在开展监测和检查职能时的重复，同时，通过数据库的支持，实现监测与监督的衔接，以实现后者基于风险的分级管理。

2 抽检制度关键点一：如何消解应用之多的问题

在目前的实践中，抽检的应用因为部门的职能分工和制度差异而呈现“应用之多”的特点。以食药部门为例，其在监测式监督抽检工作中，由于食品安全监管工作涉及国家、省、市、县等不同的行政层级，因而抽检工作也是自上而下覆盖国家、省、市、县四级。一如上文所述，执法式监督抽检是日常执法的重要步骤。而当一个食药部门依旧分设生产、餐饮、流通、稽查等内设机构时，监督抽样也可能存在多线进行的情况。除了其他诸如食品稽查、应急处置中会应用抽检来核查问题，一些特殊食品所涉及的其他主管部门，如酒类专卖局，也会借助抽检来落实常规检查或基于消费投诉的核查。正是在这一背景之下，曾有一家国际食品零售企业统计了其在中国所配合的食品抽检数量，并与其在他国的被抽检情况作了比较，得出的结论是该企业在中国的被抽检频率为全球之最。在官方对比的答疑中，其中的一个原因在于尽管企业讨论的是经营环节的官方检查，但其并没有因为抽检目的的差异而予以分类统计，即官方监测中的抽检和监督检查中的抽检并不等同。然而，这一质疑和答疑确实反映了我国抽检工作“应用之多”的特点。

2.1 抽检制度安排的统一性

作为一项科学工作，抽检本身对抽样、送样和检样的科学要求是普适性的，以便保障数据和检测结果的正确性。但当抽检成为行政或法律行为的基础时，官方样品的要求会更为严格，例如要求针对样品的备份和复检。在这个方面，食品的特殊性和差异性也会对抽检在这一领域的适用提出要求。例如，鉴于微生物污染的非同质性分布进而没有两份一致样本的客观事实，这一方面的抽检会提出微生物抽样可以免于备份的要求，抑或发现超标问题时不得复检的要求。尽管从法律的角度对上述的内容提出要求可确保抽检应用的统一性，如将与食品安全有关的食品检验方法与规程法定为国家食品安全标准，抑或部门立法对于抽样资质、文书、留样等要求，但在实践中样品采集方面仍存在缺乏统一规范的样品采集标准、采集文书填写格式不统一等问题。[5]此外，必须承认的是，由于地方经济发展和监管优先性及其投入的差异，也会由此导致诸如地方食品检测机构能力参差不齐、检测标准应用不严等问题。[6]随之而来的挑战便是弱化了食品安全执法工作的科学性，进而加剧了对政府执法的合法性质疑。

2.2 抽检制度安排的非重复性

诚然，抽检工作的重复也具有不可避免性，有的时候是因为统计的需要，有的时候则是对统一样品进行多元抽样的必要，而即便是某一食品的同一样品，采取的分析指标不同，也不能视为重复抽检。[7]但是，根据既有的安排，可以从以下两个方面减少抽检应用的重复性。一方面是事前利用工作计划减少不同部门和不同层级的工作重复度。对于部门合作，各主管部门在针对抽检制定工作计划时，可以通过其他部门的参与和会商减少抽样项目安排的重复性。在这个方面，鉴于各部门的职能差异，可以各有侧重。例如，在农业部门和食药部门之间，前者可以突出对食用农产品的产地监测和监督抽检，后者则是对进入流通市场的食用农产品进行监督抽检。在卫生部门和食药部门之间，鉴于卫生部门在地方承担风险监测的技术机构多为各省市的疾病预防控制中心，可由其突出食源性疾病的监测，并为追溯问题食品来源、应对散在式食源性疾病提供技术支持。对于层级协同，可进一步明确国家、省、市、县四级的分工重点，如在2017年食药系统的抽检安排中，针对社会热点的专项抽检可由部门安排，针对三小餐饮的抽检力度则由市县两级把握。

另一方面则是在完善信息技术的基础上通过事后的部门数据共享，进而减少重复抽检的安排。在这个方面，“十三五”国家食品安全规划中已将建立监测数据共享机制列为技术支撑方面的任务。而且，基于监测的大数据管理思路也需要加强这方面的工作。然而，在检测机构或技术机构依旧从属于部门的情况下，信息无法得到共享是尚存的问题。[8]在此，除了技术攻坚，更应通过责任机制来消除因部门利益所形成的数据壁垒。[9]值得一提的是，就食药系统的监测式监督抽检而言，目前已开展的评价性抽检为整合全国各地、各环节的抽检工作提供了突破途径，而这也是以构建数据库和信息系统为前提的。概要而言，其是指在整体数据质量上和整体安全形式分析上进行进一步的探索。从而通过一级管一级，通过样品检验项目的覆盖来确认下一级工作的质量和对食品安全问题的发现，探索通过科学的抽检设计对抽检工作效能、质量或专项整治效果进行评价等。在信息系统的辅助下，一个有效的改进便是避免自上而下或不同机构之间的重复抽检，而在信息共享的助力下，也能更为合理、有效地配置有限的行政资源。

如果说，这一监测式抽检的发展可以整合日常检查中的抽检环节，那么也能相应地促进以产品检测为内容的官方检查转向以文件审计为内容的过程性监管，并为落实生产经营者的主体责任提供灵活性，即推进体系性检查和回顾性检查的应用。当然，三小食品对于监管的挑战在抽检方面也是存在的，例如管理混乱会影响抽样时刻的文件和证据完整性。在这个方面，美国有效避免检测结论争议的一个关键点便是突出事前针对证据所签订的共同文件（joint documentation）。对此，在抽样时，主管部门非常重视“样品采集这一刻”的证据，对此，需要一并搜集诸如健康认证码，生产样品产品的绞肉企业等（进口肉类和本国肉类在信息上有所区别）。在此基础上，双方就抽样所涉及信息的真实性签订共同文件，正因为这一事前对于真实性的共识，可预防事后的纠纷。对此，其也承认一旦就证据产生争议，也是没有休止的，进而借助共同文件这一自愿合作伙伴的方式来确保抽样和事后纠偏的正常进行。[10]

2.3 抽检安排的差异化

除了利用大数据的技术支持避免抽检的重复性，也可以通过对抽检安排的差异化来应对抽检应用之多的问题。

2.3.1 抽检应用种类的差异化

通过明确抽检应用种类的差异性，可以丰富抽检的应用环节，避免终端采样的集中化。同时，也有助于被抽检对象了解官方抽检的用意，并相应地跟踪后续工作。抽检服务于官方检查是传统的应用之道，意在通过定期和随机的监督抽检确保生产经营的合规性以及发现终产品或者生产过程中的安全问题。然而，鉴于食品风险的规制应遵循预防的理念，一是针对终端和产品的抽检应当进一步向过程控制倾向，即通过环境抽样（Environmental Sampling ）来预防环境污染导致的产品污染，尤其是在现代化、规模化的生产企业加工过程中以及运输工具上由于微生物危害导致的食品安全问题。

而随着抽检在风险监测中的应用，我国的不同主管部门都制定了相应的部门规章，如农业部的《农产品质量安全监测管理办法》、原国家卫生计生委的《食品安全风险监测管理规定（试行）》、原国家食品药品监督管理总局的《食品安全抽样检验管理办法》。不同于我国的部门立法，国外经验在于针对抽检进行单独立法，即对其性质做不同的区分以便结合不同的监管应用。例如，美国将监测抽样（surveillance sampling）作为一项单独的且有别于产品、环境和应急的抽样分类，并通过针对微生物的监测抽样项目其中，前者作为稽查可在发现问题时扣留产品，后者则是规制控制措施，其在产品扣留期间开展，直到检测结果确认为止。

2.3.2 抽检方式的差异化

实践中，抽检可用于风险监测，也有监测式监督抽检和执法式监督抽检的区别。对此，《食品安全抽样检验管理办法》对食药系统内的抽样做出了统一的规范要求。其中，对于作为日常监督检查工作组实现其以风险为基础、以预防为目的的官方监管。而就抽样在监测和其他诸如合规检查等应用中的不同，英国将进入企业的抽样分为基于国家、区域或地方的抽检项目而到企业进行正式抽样并在官方实验室进行检测，对此，可将其记录为抽样访问（sampling visit）；如果是在检查（inspection）中开展的抽样，则记录为检查，其是针对监督项目、评估某一新企业的风险等级、调查食品相关的投诉所开展的官方干预。而加拿大明确指出监测抽样（monitoring sampling）并不影响样本所在产品批次的销售，但定向抽样（directed sampling）和合规检测（compliance testing）都是执法行为，成部门的抽样而言，其往往具有严格的程序要求，以便支持后续的执法行为。在这个方面，程序要求应当同时保障抽样的科学性和合法性，前者是指抽样的方法、样品的保存与备份等，后者是针对抽样员的记录、公开的要求和对被抽样员有告知、异议的权利。而当用于风险监测的抽检可作为单独的一项分类时，除了正式安排的抽检，域外经验也表明：以监测为目的的抽样可不同于监督抽样的正式安排。

以英国南艾尔郡为例，食品抽检被视为执行食品法的重要内容，但在落实中，可以通过正式和非正式的两种方式来开展针对化学分析和微生物的抽样。其中，对于以发现食品安全隐患和问题为导向的抽样检查，可以采取匿名的方式，也就是说抽样是在被抽样的食品生产经营者未察觉的情形下进行的，例如神秘买家的方式。但是，在有理由相信存在故意违法行为抑或在非正式抽检结果显示有不合格问题时，会采取正式的抽样。在这个方面，即便是非正式的抽样，其也可以做出相关的规定。以美国为例，诱导样品（induced sample）便是主管部门针对广告或者促销行为通过邮件、电话等方式购买作为官方样品的产品。与诱导样品的形式相似，匿名购买（undercover buy）也是可以通过在线或者邮件等方式购买作为官方样品的产品。例如，针对举报的违法行为，因为传统方式无法获得有效信息时，调查便可采用这一方式。尽管形式具有神秘性，但是依旧可以通过记录等方式确保工作的痕迹化，如在诱导样品的抽取中，一方面需要使用非官方的电脑和个人的卡账下单，以避免暴露身份；另一方面则是将所有的程序告知主管，并备份所有使用的文件，如支付信息等，且与官方样品一并提交。

但是，在上述非正式的抽样中如若发现不合格或者安全问题时，便会跟进正式的抽样，以便在确认违法行为时进行执法和惩戒。

对此，仍需要具体的制度来确保非正式抽样这一监测工作和正式抽样这一监督工作的衔接，但抽样方式的多样性和非正式制度的安排对我国抽检制度的建设具有以下三点启发：一是当非正式抽样的科学性可以保障时，其意义在于简化程序进而提升发现和应对问题的时效。但作为行政执法，正式抽样及检验的程序性要求依旧可以保障监管的合法性。二是正式抽样需要大量的人力、物力和财力的投入，且检测工作量之大也会影响行政执法的效率，对此，如果大量的正式抽样都用以明示食品安全的合格性，即“为了抽检而抽检”，这本身是不是一种资源的浪费？三是在各职能采用正式抽样的同时，国抽、省抽、市抽、区抽也是如此，如果没有事前的计划安排和事后的数据共享来避免重复，那么不仅造成行政资源的浪费，也会增加企业的合规负担。

3 抽检制度关键点：如何提高检测数量与质量

3.1 检测标准之僵

食品安全监管的客观依据主要体现在食品安全标准的技术权威，但对标准的尊重不仅源于法定效力，而且也是基于标准本身的科学性。作为食品安全标准体系中的重要组成部分，检验方法标准为各级食品抽检工作提供检验方法与规程指导。按照方法类型，其可进一步分为基础类方法标准和检验类方法标准。[11]其中，基础类方法标准包括食品分析术语、食品抽样和取样、方法术语、方法性能评价等一系列规范性方法标准，检验类方法标准又可以分为成分检验方法标准和产品检验方法标准。尽管食品安全标准的清理工作和跟踪评价制度的设置有助于上述标准的修订和完善，但下列问题的存在使其无法有效发挥验证食品安全的科学助力。其一，当食品抽样、取样等规程标准被视为食品检验制度最为需要的基础类方法标准时，实务中的这一类标准却并不多。相反，由于缺乏食品抽样、取样等通用的基础类检验方法标准，因而需要在各细则明确每类食品的抽样方法，但科学性和严谨度上就打了折扣。[12]

其二，修订后的食品安全法确立了标准的跟踪评价和修订制度，且赋予了食药部门的标准制定权，以使得后者的实务经验确保标准的实用性。然而，现有检验方法和标准的完善速度依旧无法满足一线监管的需求。例如，现有的检验方法标准中对检测食品掺假、非法添加物质的检测方法不多，对食品添加剂、保健食品以及新型食品的检测方法缺乏。就目前的规定而言，原则性的要求是“与食品安全有关的食品检验方法与规程”为强制性的国家食品安全标准，对此，食品安全监督抽检应当采用前述的标准。但例外的规定是风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置等工作中可以采用非食品安全标准等规定的检验项目和检验方法，但要求是应遵循技术手段先进原则。事实上，上述规定已经意识到检验方法多样性和变革性与法定要求僵化性和稳定性之间的矛盾，进而做出了弹性化的例外要求。此外，强调仅与食品安全相关的检验方法和规程，也不利于检测与食品成分相关的欺诈问题，而后者可能关涉食品安全，也可能与食品质量相关。也就是说，这样的规定会加剧实务中难以清晰界定“与食品安全有关的质量指标”和食品质量标准的界定困境。[13]有鉴于此，当科学先进性被视为评判科研评估工作的标准，其又可借助机构的权威性、独立性、公开性和同行评议、第三方认证等方式加以判断。除了科学团体自治，公私合作也可采用国家认可检测机构乃至检测方法的做法。比较而言，以强制性标准的方式固化检验方法标准，会成为采用新方法、新技术的创新壁垒。

3.2 检测市场与检测机构之乱

食品抽检的应用之多和应用之僵与食品安全监管对于食品抽检的需求相关。但与此同时，消费者对于食品安全和食品质量的关注，也使得食品生产经营者将检测作为获取消费者认同和信任的手段。相应的，在官方食品检测体系改革的同时，社会参与的第三方实验室和企业自建的第一方实验室也在同步推进，食品检测行业随之发展而来。在此，食品实验室的资质认可都需要符合针对设备、人员和管理体系等方面的门槛要求。然而，与市场的壮大和量的发展相对，食品检验在“质”方面存在的问题不仅制约了基于检验的监管工作，也加剧了食品安全的不信任。究其原因，目前的食品抽检实务还存在应用之乱的问题。

第一，在监管体系改革的背景下，原各职能部门所辖的检测机构在资源整合的同时也开始市场化的运作，而第三方的检测机构也获得了市场准入的资质。但比较而言，准入门槛的差异不仅导致了一些食品检测机构“质”的不足，也使得对社会组织的过高门槛限制了检测机构“量”的发展和公平竞争的机会。[14]其中，政府在经费和业务方面的优待会使得转制的原国有食品实验室即便具有技术、人员优势，也会因为缺乏竞争意识而懈怠服务水平的提升，而日益扩张的第三方实验室也会存在不诚信的行为，例如在缺乏相关仪器设备和检测经历的基础上申请扩项。[15]随着检测市场的发展，检测机构的地区分布不均、技术水平差异明显的问题也日益突出。由此，对于终端产品抽检的主要模式，食品生产企业也会因为抽检当地的技术水平而质疑检测报告。由此导致的科学争议又挑战了执法的客观依据，加剧了行政诉讼的风险。

第二，由于目前食品抽检的“稀缺且不可或缺”的地位，在其与抽样委托的监管部门和被抽样的食品生产经营者的关系中，形成了“有恃无恐”的态势。其一，就食品检测机构和抽样委托的监管部门而言，后者因为监管职能的要求，每年都有应当完成的检测任务量和相应的专项经费食品安全监管的客观依据主要体现在食品安全标准的技术权威，但对标准的尊重不仅源于法定效力，而且也是基于标准本身的科学性。作为食品安全标准体系中的重要组成部分，检验方法标准为各级食品抽检工作提供检验方法与规程指导。使用要求，如食品检验量每年4份/千人的要求。由于优先完成量的要求和检测自身对于执法的支持，政府可能无暇考核检测机构的工作情况，尤其是社会第三方的检测机构。由此而来的一个问题是谁来监督这些检测机构的工作？其二，就食品检测机构和被抽样的生产经营者而言，尽管“微生物指标超标不得复检”的规定是考虑到微生物污染的非同质性分布进而没有两份一致的样本，但在实践中，由于上述规定否定了被抽检生产经营者提出异议的权利，进而使得食品检测机构可以以此来责难食品企业，并使自身处于合作谈判的优势地位。正因为如此，该规定本身也被食品生产经营者质疑。

第三，作为一项科学工作，技术和管理水平以及专业人员的缺失依旧是食品检验工作的短板。但在利益驱动下，一些检测机构枉顾抽样的科学性要求，出现了无资质或超范围的接受检测委托任务的情况，而其给出的负面结论在加剧食品安全流言的同时也加深了公众对食品检测行业的不信任。事实上，随着市场在检测资源配置中的主导作用深化，检测机构的独立性是保障食品抽检工作可信度的关键。而坚持独立性首先应当避免与经济利益挂钩，尤其是避免因为业务而与食品企业形成依附关系。其次要打破行业圈子的人情束缚，例如复检环节的检验结论应以事实为依据，而不是“你好我好大家好”的一团和气，即惧于初检单位的权威性而做出一致的结论，抑或唯恐对异地初检结论的否定而招致业务上的回击。

3.3 复检中的争议僵局

作为违法责任认定和违法行为处理的客观依据，[16]食品检验结论的认可和采用也是慎之又慎，包括复检制度赋予利益相关方的异议申请权利。然而，即便在复检结论为最终检验结论的要求下，也会因为抽检环节的不科学、检测机构的能力水平而质疑本该被视为技术仲裁的复检结论。尽管针对复检制度的程序完善有助于复检制度本身的规范性，如针对申请、受理、选择复检机构等的安排，[17]但复检本身的可信度还有赖于科学的自信和公信。例如，英国在抽检时所购买的样品被分为三份，其中一份给所有者，一份用于分析，一份保留用于上交。当因为违法行为而要对上述的所有者提起诉讼时，根据法院的要求或该所有者的请求，将第三份保留的样品提交给政府化学家予以分析。在此，英国更多的是通过前期的程序要求和对科研工作的先进要求确保科学的可信度。以参与检测的公共分析员（Public Analyst）而言，对于其资质的权威性要求在于化学方面的研究生学历，由英国皇家化学学会授予。且有相关的独立性要求，既不得在相关企业内任职。

此外，要克服复检环节中出现的争议不休，应当从制度的设计本身来架构责任追溯的合理性。例如，对于终端超市抽检所发现的问题，如果食品生产经营者的样品自检和复检都没有问题，显然，对于企业的行政处罚行为就在应责性事实的认定中缺乏证据，对此，行政处罚法对于以事实为依据的要求表明事实认定的举证责任在于行政机关而不是相对人。此外，在涉及食品安全的监管中，除了处罚违法行为，发现违法问题的源头也是保障公众健康和排除风险所必需的。相应的，对于责任的认定，主管部门有义务确认哪个环节是真正的污染源，并追责该环节的主体责任。只有正确的主体问责，才能换来监管的改进，对此，也要避免处罚无辜的食品安全生产者，否则，这将不利于保障诚实生产经营者，也危害了公众健康。在这个方面，当检验报告表明存在安全问题时，主管部门应当开展追溯调查，以确认安全问题的源头并进行执法。正因为如此，信息的可追溯对于核查问题源头是很重要的。而当过程监管注重诸如HACCP体系对于记录的要求时，就能实现上述的问题溯源目标。否则，下游的加工企业就会因为HACCP所要求的记录缺失，而使得主管部门无法向前追溯上游存在的问题。换而言之，其HACCP计划的执行是失败的，并要为此承担责任。

4 小结：多元主体的参与和制约

抽检作为确认食品安全的必要环节与食品生产和消费模式的转变相关，即食品成分和工艺的复杂化需要借助技术的评估来确认其成分的真实性、完整性和安全性，以及所宣传的营养性、功能性等。食品安全作为一种公共需要，用以支持风险监测和监督检查的抽检也具有公共服务的性质，进而在公共财政的支出中以专项经费予以支持。而随着市场化的运作，其实现方式也可以借助公共服务购买的方式。但上文的分析已经表明在该领域的发展中，存在“科学不自信”。一是区域发展不平衡的现状；二则与制度导致的技术壁垒、准入门槛相关，如僵化的强制性标准对于新技术应用的阻碍，第三方准入的高门槛而弱化了服务质量的竞争意识等；其三，从“科学不自信”到“科学缺公信”也与食品检验机构的自身定位相关。作为一项独立的职能，检验对食品安全相关的工作可发挥监督的作用，但这有赖于科学评估工作的先进性、独立性和透明性，而这也需要科学的自治和行业的自净。然而，正是由于企业自律方面的缺失才强化了法律对检验这项科学工作的干预，包括对检验方法的统一和对检验人员及机构的义务要求。

相应的，改进抽检工作首要的一点应是依托科学层面的努力来构建“科学自信”。事实上，科学对于社会发展的重要性历来受到重视，但从科学发现到实务中的技术应用，需要诸多环节的协同作用，包括对科研的经费投入和学校专业人才的培养。正因为如此，“十三五”国家食品安全规划从经费安排、科技工作等多视角推进检验检测技术体系的建设。即便政府的公共财政是推动上述科研、教育和抽检工作的必要支撑，但政府资源的有限性需要借助私人部门的参与。这方面除了进一步向第三方的社会机构开放市场之外，也需要鼓励大专院校来承担政府检验任务。最后，抽检涉及到抽检任务下达人、被抽检人、抽样人、检验人等多元主体，其中，抽检的专业性在于对抽样和检验的科学要求，进而需要专业人士或者专业技能。对此，可以通过技能、职能、机构的专业化来匹配抽样和检验的工作，而职业化检查员制度的构建便可以考虑将抽样技能作为检查员的能力要求。

而对于专业的检验机构而言，目前实务中的一个困境便是如何对检验机构进行监督，尤其是第三方机构。在此，可供借鉴的一个外部经验是建筑行业内由建设方、施工方、监理方等多元主体形成的制约机制。当抽检任务下达人为政府主管部门时，其可以像建设单位一样就政府抽检任务进行招标发包抑或直接发包。而对于检验机构的监督，则可以借助监理制度，即委托监理方依照法律法规及有关的技术标准对检验机构的资质合规、业务能力、管理水平、资金使用等方面进行评估。就目前我国食品抽检实务来看，可委托实验室的评估机构抑或其他资质相符的第三方来扮演监理的角色，进而落实食品抽检方面的社会共治。